John L. Thornton
John L. Thornton es profesor de la Escuela de Economía y Administración y de la Escuela de Políticas Públicas y Administración, así como director del programa de Liderazgo Global de la Universidad de Tsinghua, en Beijing. Asimismo, es el presidente del Consejo de la Brookings Institution.
Durante casi un siglo, los dirigentes chinos han mantenido la promesa a su pueblo de que alguna forma de democracia llegará a ese país. Tras el colapso de la última dinastía china, la Qing, en 1911, Sun Yat-sen propuso la instauración temporal de un régimen militar que gobernara por un período de tres años, seguido por una fase de "tutela política" de seis años que orientara la transición de China hacia una república constitucional plena. En 1940, Mao Zedong ofreció a sus seguidores algo que llamó una "nueva democracia" en la que el liderazgo del Partido Comunista garantizaría la "dictadura democrática" de los grupos revolucionarios sobre los enemigos de clase. Por su parte, Deng Xiaoping, encargado de sacar al país de la anarquía de la Revolución Cultural, afirmó que la democracia era una "condición fundamental para emancipar la mente".
Cuando Sun, Mao y Deng emplearon el término "democracia", cada uno tenía en mente una idea muy diferente. La definición de Sun -- que visualizaba un gobierno constitucional con sufragio universal, elecciones libres y separación de poderes -- se acercaba más a una noción reconocible en Occidente. En los hechos, Mao y Deng demostraron que, a pesar de sus palabras, estos conceptos tenían muy poca importancia para ellos. No obstante, los tres coincidían en que la democracia no era un fin en sí mismo, sino un mecanismo para conseguir el verdadero propósito de China: convertirse en un país al que no pudieran acosar nunca más las potencias externas.
La democracia terminó por fracasar con los tres líderes. En 1925, cuando falleció Sun, el caudillismo y la desunión aún dominaban varias regiones de China. En su época, Mao mostró menos interés en la democracia que en la lucha de clases, en los movimientos de masas, en la revolución continua y en mantener a sus oponentes al margen. Por su parte, Deng demostró en numerosas ocasiones -- y de manera por demás dramática cuando reprimió las protestas de Tiananmen, en 1989 -- que no permitiría que los movimientos democráticos populares tomaran por asalto el liderazgo del partido o alteraran su plan para el desarrollo nacional.
Hoy, desde luego, China no es una democracia. El Partido Comunista de China (PCCh) tiene el monopolio del poder político, y el país carece de libertad de expresión, de un poder judicial independiente y de otras características fundamentales de un sistema liberal y plural. Muchos dentro y fuera de China siguen siendo escépticos sobre el futuro de la reforma política. Aun así, están pasando muchas cosas -- en el gobierno, en el PCCh, en la economía y en la sociedad en general -- que podrían cambiar la manera en que los chinos piensan en la democracia y conformar el futuro político de China.
Los dirigentes chinos han comenzado a hablar de nuevo de democracia, tanto en público como en privado, y esta vez con mayor frecuencia y precisión Este artículo se basa en conversaciones sostenidas durante los últimos 14 meses con un amplio y diverso grupo de ciudadanos chinos, incluyendo miembros del Comité Central del PCCh (el grupo de los 370 líderes más importantes de China), funcionarios de alto rango, académicos, jueces, abogados, periodistas y representantes de organizaciones no gubernamentales. El presidente Hu Jintao ha llamado a la democracia "el objetivo común de la humanidad". En 2006, durante su visita a Estados Unidos, Hu hizo una digresión en cada oportunidad que tuvo para hablar del tema de la democracia. Asimismo, el primer ministro Wen Jiabao, cuando se dirigió, en 2007, a la Asamblea Popular Nacional, dedicó a los asuntos de la democracia y del Estado de derecho más del doble de la atención de la que les había prestado en cualquier discurso previo. "Desarrollar la democracia y mejorar el sistema legal son requisitos básicos del sistema socialista", declaró Wen.
Tal como sucedió con los dirigentes anteriores, lo que la generación actual tiene en mente difiere de la definición que se usa en Occidente. Los funcionarios de alto rango insisten en que se debe preservar el liderazgo del PCCh. Aunque sí ven la necesidad de llevar a cabo elecciones, particularmente en el ámbito local, consideran que una forma de política "deliberativa", que permita a los individuos y a los grupos incluir sus puntos de vista en el proceso de toma de decisiones, es más apropiada para China que la competencia abierta y multipartidista por el poder nacional. Con frecuencia mencionan la meritocracia, que incluye el uso de exámenes con el fin de poner a prueba la competencia de los funcionarios para desempeñar un cargo público, lo cual refleja la vieja creencia china de que el gobierno debe estar conformado por los ciudadanos más talentosos. Los dirigentes chinos no aprueban del todo la libertad de acción que dan los derechos de expresión, de prensa o de reunión que se da por sentada en Occidente. Dicen que apoyan la expansión ordenada de estos derechos, pero se enfocan más en el grupo y en la armonía social, es decir, en lo que ellos consideran como el bien común.
Por debajo del estrato superior del liderazgo chino (cuyos miembros, por lo general, hablan a partir de un guión común), los funcionarios chinos difieren con respecto a si la "democracia dirigida" es la meta hacia donde se dirige la evolución política actual de China o si se trata sólo de una estación de paso hacia un modelo liberal democrático más estándar. En este sentido, Asia oriental ofrece diversas posibilidades: la dominación durante décadas de la política japonesa a cargo del Partido Democrático Liberal, la prosperidad con una libertad de prensa limitada de Singapur y el despreocupado sistema multipartidista de Corea del Sur. Hay quienes especulan que China podría seguir alguna de estas rutas, o bien, trazar su propio camino.
A finales de 2006, en una reunión con una delegación de la Brookings Institution de la que yo formaba parte, se le preguntó al primer ministro Wen qué entendían él y otros líderes chinos por la palabra "democracia", qué forma de democracia podía arraigarse en China y en qué lapso. "Cuando hablamos de democracia, generalmente nos referimos a tres componentes clave: elecciones, independencia judicial y supervisión basada en pesos y contrapesos", respondió Wen. Con respecto al primero, podía prever la expansión gradual de las elecciones directas e indirectas de las aldeas a los pueblos, a los condados e, incluso, a las provincias. Sin embargo, no mencionó avances más allá de esto. En cuanto al sistema judicial chino, plagado por la corrupción, Wen insistió en la necesidad de reformarlo para garantizar la "dignidad, la justicia y la independencia" del Poder Judicial. Finalmente, explicó que la "supervisión" -- un término chino que busca garantizar una vigilancia efectiva -- era necesaria para frenar los abusos del poder oficial. Subrayó la necesidad de tener un sistema de pesos y contrapesos dentro del PCCh y de contar con una mayor rendición de cuentas sobre las actividades oficiales de cara al público. Asimismo, manifestó que los medios de comunicación y los casi 200 millones de usuarios de Internet en China también deberían participar, "como se considerara apropiado", en la supervisión del trabajo del gobierno. Finalmente, concluyó: "Tenemos que avanzar hacia la democracia. Tenemos muchos problemas, pero sabemos muy bien en qué dirección vamos".
LIBRES PARA ELEGIR
En vista de la brecha que existe entre las aspiraciones democráticas profesadas por líderes como Hu y Wen y el escepticismo que suscitan sus discursos en Occidente, es necesario comprender mejor en qué punto está exactamente el proceso de democratización de China hoy. Los ciudadanos chinos no tienen el derecho de elegir a sus dirigentes nacionales, pero, por más de una década, los campesinos a lo largo y ancho del país han celebrado votaciones para elegir a los jefes de las aldeas. ¿Qué sucede, entonces, en el vasto espacio que hay entre el campo y Zhongnanhai, la sede central de la dirigencia del PCCh en Beijing? Podrían extraerse algunas respuestas si se examinan los tres pilares de la definición de Wen: elecciones, independencia judicial y supervisión.
La constitución china establece una combinación de votación directa e indirecta para elegir a los líderes gubernamentales. En la práctica, sólo tienen lugar elecciones populares competidas en las 700 000 aldeas del país. Con más de 700 millones de campesinos viviendo en estas aldeas, éste no es un fenómeno insignificante, pero, si se analizan los pormenores, aparece una historia compleja y, en ocasiones, contradictoria.
La intención original detrás de las elecciones en las aldeas, que comenzaron a principios de la década de los ochenta, era promover a líderes locales competentes que impulsaran el crecimiento de la economía rural y pusieran en marcha las prioridades nacionales, como la política de un solo hijo. Con el abandono de la colectivización al final de la Revolución Cultural, se generó un vacío de poder en el campo. Según la mayoría de las versiones, las primeras elecciones gozaron del apoyo activo del gobierno central y, por lo general, fueron limpias. Pero, a principios de los años noventa, las autoridades se sorprendieron al constatar que sólo 40% de los dirigentes locales elegidos eran miembros del PCCh. Posteriormente, Beijing giró instrucciones a los funcionarios locales para asegurarse de que el "papel protagónico" del Partido Comunista se mantuviera. Actualmente, la mayoría de los jefes de aldea es, de nuevo, miembro del partido, aunque el tamaño de esa mayoría puede variar de manera importante en cada región. Más de 90% de los representantes de las aldeas en las provincias de Guangdong, Hubei y Shandong pertenecen al partido, pero la cifra se reduce a un 60 ó 70% en Fujian y Zhejiang. Incluso estas cifras exageran el porcentaje real de los jefes de aldea que fueron elegidos como miembros del partido: cuando se elige a candidatos que no son miembros del partido, el PCCh casi siempre los recluta para asegurarse de mantener el control, al mismo tiempo que da a los campesinos los dirigentes que quieren.
Las elecciones locales tienen serios problemas, que incluyen el nepotismo, la compra de votos y la selección de líderes incompetentes o corruptos. No obstante, los defensores de este sistema sostienen que las votaciones sirven como un campo de entrenamiento para las bases con el fin de establecer hábitos democráticos. De hecho, los más fervientes detractores de las elecciones locales en China suelen ser los funcionarios municipales, cuyos propios cargos podrían estar en peligro si el gobierno central decidiera expandir la votación directa al nivel inmediato superior.
Algunos de los experimentos electorales más fascinantes de China en la década pasada tuvieron lugar, de hecho, en los municipios. Con frecuencia, los gobiernos municipales son el blanco de los sentimientos antigobierno y de la agitación social, ya que cargan con la responsabilidad de administrar numerosos programas sociales y prestaciones de los que dependen muchos ciudadanos. Una dirigencia eficaz es, entonces, crítica para preservar la estabilidad social, la cual es una prioridad central de los gobernantes chinos. Se llevó a cabo un puñado de elecciones municipales competitivas desde 1995 y 1996; el experimento más audaz tuvo lugar en 1998, en Buyun, en un rincón remoto de Sichuan. El gobierno local de Buyun realizó una elección competitiva, con votación directa, en la cual participaron aproximadamente 6 000 adultos con derecho a votar. El proceso contó con una amplia cobertura mediática dentro de China y fue criticado en la prensa oficial por violar la constitución, la cual otorga al Congreso Popular local la autoridad para elegir al líder municipal. Pero, para sorpresa de muchos, el gobierno central ni aprobó los resultados de Buyun ni los anuló, y Tan Xiaoqiu, el alcalde elegido, se mantuvo en el cargo. En 2001, el Comité Central del PCCh reiteró que la elección directa de un líder municipal era inconstitucional. Buyun respondió haciendo algunas modificaciones a su proceso electoral para ajustarlo a la letra de la ley, mas no a su espíritu: en la siguiente elección, los ciudadanos eligieron a un candidato para ser líder municipal, que entonces fue recomendado por el comité local del partido y elegido, sin oposición, por el Congreso Popular.
Quizá en parte por los problemas legales de Buyun, la mayoría de los municipios que ha experimentado con las elecciones ha elegido un modelo menos radical llamado sistema de "recomendación y selección abiertas", bajo el cual cualquier adulto residente en el municipio puede competir para ser alcalde; posteriormente, un consejo de líderes comunitarios reduce el grupo de candidatos a dos finalistas, y, por último, el Congreso Popular local hace la selección final. Ésta no es una votación directa, sino una manera de introducir una dosis de competencia y de transparencia en la selección de los líderes locales. Para el bienio 2001-2002, ya había alguna forma de votación competitiva en las elecciones de casi 2 000 municipios, es decir, 5% del total nacional.
No se debe exagerar la importancia de las elecciones municipales. Los municipios son el peldaño administrativo más bajo en la estructura gubernamental china, y hasta los partidarios de las elecciones reconocen que el proceso está todavía en su infancia. No obstante, cuando se llevan a cabo con éxito, estos experimentos electorales pueden otorgar a los líderes municipales cierto grado de legitimidad popular. Las elecciones introducen la competencia entre los cuadros y, en menor grado, entre miembros y no miembros del partido, algo que nunca antes había existido. La expectativa es que la competencia, aunque sea controlada, aumente la calidad de la gobernanza. Algunos expertos chinos también consideran notable que algunos dirigentes municipales se estén conduciendo con mayor confianza porque saben que gozan del mandato popular y, por lo tanto, están más dispuestos a desafiar a los secretarios locales del partido. Esto puede provocar dolores de cabeza al PCCh, como señaló un investigador del gobierno central, pero también puede ser la primera semilla de una cultura de pesos y contrapesos.
Por su parte, las autoridades en Beijing han estado siguiendo muy de cerca estos experimentos. Haciendo eco de la dinámica que dio inicio a las reformas de mercado en los años ochenta, el centro fomenta ahora la experimentación con la gobernanza en el nivel local, aunque dentro de ciertos límites. Un funcionario de alto rango de la Escuela Central del Partido me dijo, por ejemplo, que en la próspera provincia de Jiangsu, un programa piloto pronto tendría a todos los municipios llevando a cabo elecciones competitivas. Al tiempo que las distintas localidades prueben diversas cosas, dijo, la Escuela Central del Partido estudiará los resultados.
Los experimentos electorales en el nivel de condado -- el peldaño administrativo superior al del municipio -- también han llamado la atención. Desde 2000, 11 condados en Hubei y en Jiangsu han llevado a cabo votaciones con base en el sistema de "recomendación y selección abiertas" para el cargo de jefe adjunto del condado. Esto representa menos del 1% de los condados y de las ciudades con nivel de condado de todo el país, pero cualquier reforma a los procesos de selección de los dirigentes de los condados -- los cuales tienen una población promedio de 450 000 habitantes cada uno -- sería una noticia significativa.
También se han llevado a cabo expermientos limitados en las áreas urbanas. En 2003, se presentaron 12 ciudadanos como candidatos independientes para los Congresos Populares de distrito en la ciudad de Shenzhen. Dos de ellos ganaron escaños. Otro puñado de candidatos independientes también se presentó como candidato para el Congreso Popular del distrito de Haidian, en Beijing, sede de las mejores universidades chinas. Casi todos los candidatos independientes para los congresos populares fracasan en su intento, pero el número de este tipo de candidaturas se ha disparado: de menos de 100 en todo el país, en 2003, a más de 40 000 entre 2006 y 2007, de acuerdo con Li Fan, un ex funcionario de gobierno que ahora es uno de los principales promotores de la reforma electoral. Li prevé que el número de candidatos independientes alcanzará los cientos de miles entre 2011 y 2012, y considera que la demanda popular de participación política seguirá creciendo conforme la sociedad china se diversifique y se abra.
En años recientes, los dirigentes chinos también han hecho un esfuerzo para ampliar la selección competitiva dentro del PCCh. Algunos expertos creen que el desarrollo de la "democracia intrapartido" es aún más significativo para la reforma política de largo plazo en China que los experimentos en la gobernanza local. Consideran que un PCCh que acepte el debate abierto, las elecciones internas para definir su liderazgo y la toma de decisiones por votación es un prerrequisito para que exista la democracia en el país como un todo. El presidente Hu y el primer ministro Wen exhortan recurrentemente a que haya mayor discusión, consulta y toma de decisiones grupales dentro del PCCh. La democracia dentro del partido fue un punto central del discurso inaugural que pronunció Hu en el 17 º Congreso del Partido del PCCh el otoño pasado. Poco tiempo después de la reunión, Li Yuanchao, recién designado responsable del Departamento de Organización del Partido, publicó un ensayo de 7 000 caracteres en el Diario del Pueblo (People's Daily) en el que elaboró sobre el llamado de Hu para hacer más reformas en el partido. El hecho de que el propio Hu no detente la misma autoridad personal de Mao, Deng o de su predecesor, Jiang Zemin, y que dependa del consenso dentro del Comité Permanente del Politburó con sus nueve miembros, se considera, en sí mismo, un avance en el desmantelamiento de la sobrecentralización del poder en el ámbito nacional.
Una de las formas en las que el PCCh ha comenzado a introducir la democracia dentro del partido es por medio de la nominación de múltiples candidatos para los distintos cargos. De los nominados para el 17º Congreso del Partido, 15% fue rechazado en las votaciones del partido. En el ciclo electoral nacional 2006-2007, según los medios oficiales, 296 municipios en 16 provincias eligieron a los líderes locales del partido por medio del voto directo de sus miembros, como parte de un proyecto piloto. En un puñado de localidades, según me dijo un experto en temas gubernamentale, los secretarios del partido por condado también se estaban eligiendo por medio del voto directo.
Si la democracia dentro del partido empieza a surtir efecto, algunos expertos prevén una tendencia en la que los cuadros con ideas similares se unirán para formar grupos de interés más notorios dentro del PCCh. Un funcionario de alto rango de la Escuela Central del Partido le comentó a nuestra delegación de Brookings que los "grupos de interés" ya no eran un tabú dentro del partido, aunque las "facciones" organizadas no estaban permitidas. No obstante, algunos analistas predicen que el PCCh podría parecerse algún día al Partido Democrático Liberal que gobierna actualmente en Japón, en el cual facciones formales y organizadas compiten por los puestos políticos principales y defienden posiciones políticas diferentes.
En un importante discurso en la Escuela Central del Partido, en junio del año pasado, Hu exhortó a los máximos dirigentes del PCCh a "perfeccionar el sistema democrático dentro del partido y dar rienda suelta al vigor creativo del partido". Entonces, aparentemente en una demostración de la misma democracia dentro del partido que Hu defendía, se llevó a cabo una votación no vinculante a modo de encuesta entre los varios cientos de dirigentes presentes para medir sus preferencias por los candidatos al próximo Politburó y de su Comité Permanente: en otras palabras, por aquellos que deben gobernar a China durante los próximos cinco años.
Algunos analistas chinos creen que Hu, con sus comentarios en la Escuela Central del Partido, bien pudo estar anticipando un nuevo enfoque para la formulación de políticas públicas. "Debemos sostener con firmeza la capacidad de emancipar la mente, un requisito esencial de la línea ideológica del partido y un arma mágica que tenemos para lidiar con todo tipo de nuevas situaciones y problemas que se presenten en nuestro camino, y en nuestros esfuerzos continuos para inaugurar una nueva etapa en nuestra causa", dijo Hu a su audiencia. Al pedir a sus colegas que se liberaran del pensamiento rígido, se interpretó que los estaba alentando a ser más pragmáticos en sus ideas al tiempo que China evoluciona políticamente. De manera más específica, se pensó que Hu estaba, al mismo tiempo, indicando a los pensadores ortodoxos del partido que la de Mao no era la única manera de definir "democracia" y señalando a los miembros más reformistas del Comité Central que copiar simplemente los modelos occidentales tampoco era necesariamente la respuesta.
EL ESTADO DE DERECHO
De los tres pilares de la democracia -- elecciones, independencia judicial y supervisión -- , según Wen, la independencia judicial es, en cierta manera, la más llamativa. La cuestión de si el PCCh está al servicio de la ley, o viceversa, siempre ha hecho que la independencia judicial sea un tema delicado en China.
El sistema judicial chino ha hecho grandes avances a lo largo de las últimas tres décadas, pero aún le queda un largo camino por recorrer. En 1980, cuando el sistema judicial apenas estaba empezando a reconstruirse tras la devastación de la Revolución Cultural, los tribunales de todo el país admitieron un total de 800 000 casos. Para 2006, ese número se había multiplicado por diez, lo que refleja la transformación en el lugar que ocupa la ley en la sociedad. China ha aprobado más de 250 nuevas leyes en los últimos 30 años, y está en camino de crear todo un código nacional, partiendo de cero.
Hasta mediados de los años ochenta, la mayor parte de los jueces y fiscales chinos estaba compuesta de ex militares con escasa educación formal de cualquier tipo, y mucho menos capacitación legal. La independencia judicial no era el objetivo de ese sistema; si acaso, era algo de lo que había que protegerse. Como era de esperarse, dado que el propósito de los tribunales consistía en seguir la línea del partido, los jueces y fiscales estaban muy ideologizados. Pero a partir de mediados de la década de los ochenta, el Estado empezó a designar a egresados universitarios para que ocuparan los cargos de jueces y fiscales. Para finales de los años noventa, tener una maestría en Derecho era un prerrequisito no escrito para convertirse en magistrado.
El cambio en el estatus de los abogados en China ha ido a la par del aumento en la calidad de jueces y fiscales. Antes de que concluyera la década de los ochenta, todos los abogados eran empleados del Estado; no existía la práctica privada. Las primeras "cooperativas de despachos legales" aparecieron entre 1988 y 1989 y, hoy, China cuenta con 118 000 abogados con licencia que ejercen en 12 000 despachos. (En contraste, Estados Unidos tiene un número de abogados equivalente a más de ocho veces el número de abogados chinos para una población que es apenas la cuarta parte de la de China). El crecimiento de la práctica privada de la abogacía ha impulsado que se siga profesionalizando el sistema en su conjunto, en parte porque los abogados necesitan ganar los casos (o cuando menos conseguir sentencias no tan duras) de sus clientes para que puedan prosperar. Los fiscales aún ganan más del 90% de los casos, pero, conforme ha mejorado la calidad de los abogados y las argumentaciones se han vuelto más complejas, los fiscales -- y también los jueces -- han tenido que mejorar su propia competencia. Los jefes del partido aún interfieren en el proceso judicial y el gobierno central todavía decide los casos políticamente sensibles, pero la mayoría de los observadores coincide en que, conforme las disputas se vuelven más complejas, la frecuencia y el grado de tal interferencia va en declive.
China ha adoptado numerosas leyes importantes que pretenden proteger a los ciudadanos contra los abusos del gobierno. La Ley de Servidores Públicos de 2005 establece un alto estándar de conducta para los funcionarios. La Ley de Compensaciones Estatales de 1994 busca enmendar las fallas del gobierno. Quizá la más significativa sea la Ley de Litigio Administrativo, adoptada en 1989, que permite que los ciudadanos demanden al Estado; sólo en el primer año, se presentaron 13 000 demandas al amparo de esta ley. Actualmente, cada año se presentan más de 150 000 demandas contra el gobierno y algunos de los casos de éxito han sido aclamados en los medios de comunicación.
No obstante, los funcionarios chinos reconocen que el proceso judicial todavía está plagado de problemas. Uno de los obstáculos más serios para alcanzar veredictos imparciales es la red de relaciones personales, conocida como guanxi -- lazos forjados a lo largo de los años a partir del intercambio de favores y asistencia -- , en la cual se basan muchas decisiones en China. Estos nexos tienen un efecto muy limitante sobre las decisiones de la fiscalía y de los tribunales. En China, los jueces habitualmente hablan en privado con las partes implicadas en el caso, lo cual crea situaciones en las que la guanxi y la corrupción pueden contaminar de inmediato el proceso. Algunos expertos han sugerido que, para corregir esta debilidad endémica, es necesario aumentar los salarios de los jueces y tomar otras medidas para crear una élite judicial, distinta a otros funcionarios gubernamentales.
El mayor desafío de China ya no es la falta de un código legal comprensivo, sino el abismo existente entre lo que está en los libros y cómo se lleva esto a la práctica, especialmente en el ámbito local y en los casos considerados como sensibles políticamente. Los derechos garantizados por la histórica Ley de Procedimientos Criminales de 1996, tales como el acceso oportuno a la defensa y a la evidencia exculpatoria, con frecuencia son denegados o, simplemente, ignorados. Un grupo pequeño -- pero que crece cada vez más -- , de abogados privados -- algunas veces llamados "defensores de derechos" -- se hace cargo de los casos delicados o de acusaciones injustas, en parte para poner en evidencia las instancias en las cuales el propio sistema judicial viola la ley. Aunque casi nunca ganan y a veces ellos mismos reciben amenazas o son encarcelados, estos abogados activistas creen que señalando insistentemente la discrepancia entre el objetivo oficial de tener un sistema judicial imparcial y la realidad en el terreno lograrán, con el tiempo, reducir la brecha.
Otro obstáculo importante es la gran influencia que siguen teniendo los funcionarios locales sobre los tribunales. Los comités locales del PCCh están implicados íntegramente en el nombramiento de jueces y fiscales, y los gobiernos locales tienen discrecionalidad sobre los salarios y los presupuestos en todo el sistema judicial. Esta situación es similar a la del sistema bancario chino hace una década, cuando la influencia de los funcionarios locales sobre las sucursales bancarias resultó en un vasto número de los llamados "créditos de política pública". La explosión de una deuda inoperante, con el tiempo, forzó a Beijing a gastar 60 000 millones de dólares de las arcas del gobierno central para rescatar a los bancos, después de lo cual el entonces primer ministro Zhu Rongji impulsó una reorganización que transfirió la autoridad final sobre el personal y las decisiones sobre los préstamos a las sedes centrales de los bancos. La reforma bancaria podría ofrecer un modelo promisorio para la reestructuración que requiere el sistema judicial.
De acuerdo con la enmienda constitucional de 1999, actualmente, China es oficialmente un "país regido por la ley". Pero el PCCh -- no el gobierno -- sigue teniendo el poder último. Un número cada vez mayor de expertos arguye que, en consecuencia, lo que el país necesita es un partido que, junto con sus miembros, comprenda sin lugar a dudas que no está por encima de la ley. El año pasado, uno de los promotores de esta visión, el profesor Zhuo Zeyuan, de la Escuela Central del Partido, ofreció una charla de dos horas sobre sus ideas a los 24 miembros del Politburó. Un dirigente de la Escuela Central del Partido me dijo más tarde que la relación adecuada entre el partido en el poder y la constitución era clara: el PCCh debe regirse por la ley. Al igual que ocurre con muchas otras cosas en China hoy, el problema es el abismo que hay entre la teoría y la práctica.
El PCCh mantiene firmemente las palancas que controlan a los tribunales y las manipula cuando es necesario. Además, opera un sistema paralelo, pero por separado, para lidiar con los miembros descarriados del partido, el cual incluye el uso de la detención y de la interrogación y, en algunos casos, es más draconiano que el sistema legal regular. Recientemente, ha habido señales de que el partido podría estar comenzando a reconocer la necesidad de incluir el debido proceso en sus prácticas. El profesor Jerome Cohen, de la Escuela de Derecho de la New York University, uno de los expertos más destacados en temas del sistema legal chino en Occidente, ha señalado que las organizaciones locales del partido han establecido, en al menos 20 provincias, un sistema disciplinario para los miembros del PCCh, que incluye garantías tales como la notificación de los presuntos actos ilegales, la oportunidad de defenderse de los cargos (incluido el derecho de solicitar el apoyo de testigos), una declaración de las razones detrás de la decisión final y la posibilidad de interponer un recurso de apelación. Algunos de estos derechos ya estaban desde hace mucho tiempo en los estatutos del PCCh, pero estas normas nunca se habían aplicado seriamente.
Los dirigentes chinos parecen darse cuenta de que, en 2008, China es un país demasiado complejo para ser gobernado totalmente por decreto desde Beijing, por lo que tiene que gobernarse por medio de leyes y un sistema legal competente que goce de la confianza de la gente. La falta de confianza en los tribunales es una de las razones por las que la población se manifiesta en las calles, y las cifras oficiales muestran que cada año tienen lugar en China decenas de miles de protestas. A nadie sorprende, entonces, que los dirigentes, como el primer ministro Wen, pretendan que tanto el partido como el Estado dejen de interferir en los asuntos judiciales de rutina. Pero la dirigencia aún insiste en controlar los casos sensibles y el sistema judicial en el nivel macro. La pregunta es si el PCCh conseguirá establecer un sistema judicial independiente e imparcial y, a la vez, mantener el control desde la cúpula.
SUPERVISIÓN
Al sistema chino no le faltan instituciones cuyo propósito es vigilar la honestidad de los funcionarios. La más antigua de ellas es el sistema tradicional de petición, que data de la era imperial, el cual permite que la gente presente sus quejas directamente a las autoridades superiores. Cada ministerio en Beijing tiene una oficina que atiende esos reclamos. Pero la petición es vista como un último recurso y sólo unos cuantos casos se resuelven satisfactoriamente: el proceso no es transparente y depende de la buena voluntad de los funcionarios anónimos que evalúan los casos.
Otra institución de supervisión, la Comisión Central de Inspección Disciplinaria del PCCh, formada por 8 diputados y 120 funcionarios de alto nivel, y encabezada por un miembro del Comité Permanente del Politburó, está encargada de combatir la corrupción y otras faltas de los miembros del partido. Sus contrapartes del lado del gobierno son el Ministerio de Supervisión y la Oficina Anticorrupción de la Fiscalía Suprema del Pueblo, responsables de enjuiciar a funcionarios de gobierno descarriados. Por último, una de las funciones de la agencia oficial de noticias Xinhua consiste en recabar información sobre corrupción en todo el país y elaborar informes internos para la dirigencia central.
Sin embargo, a pesar de estos múltiples mecanismos, el problema de la corrupción oficial sigue siendo serio y los dirigentes mencionan rutinariamente que la depravación moral es uno de los principales retos del partido. A medida que la economía ha prosperado durante más de dos décadas, las oportunidades para cometer actos de corrupción también lo han hecho. Algunos casos de alto perfil, como el de Zheng Xiaoyu, el ex jefe de la Administración de Alimentos y Medicamentos del Estado, ejecutado el pasado mes de julio por aceptar sobornos de empresas farmacéuticas, alimentan la percepción de la descomposición endémica. De acuerdo con el PCCh, se sancionó a más de 97 000 funcionarios en 2006, de los cuales 80% resultó culpable por negligencia en el cumplimiento del deber, por aceptar sobornos o por violar las regulaciones financieras. "El sistema formal [de supervisión] en su conjunto ha fallado", me comentó un analista del gobierno. En niveles inferiores, una falla estructural básica en el sistema de supervisión se parece a las de los tribunales: los responsables de las comisiones de inspección disciplinaria son designados por los líderes locales, quienes tienden, previsiblemente, a elegir a familiares, amigos, protegidos o colegas. No fue sino hasta 2006 que se estableció una regla que requería que el gobierno central nombrara a los responsables de las comisiones en el ámbito provincial.
El presidente Hu y el primer ministro Wen se enfrentan a un dilema fundamental. Saben que erradicar la corrupción, la cual motiva la desconfianza de los ciudadanos en el gobierno de partido único, debe ser su principal prioridad en materia de gobernanza. Pero deben actuar manteniendo la lealtad de los funcionarios locales, mediante los cuales el PCCh gobierna el país. Para incrementar los mecanismos formales de supervisión, el gobierno está recurriendo cada vez más a medios alternativos. En Beijing, algunos distritos están valiéndose de sondeos de opinión pública para medir la satisfacción de la población con respecto a cada una de las oficinas de gobierno, y la Comisión de Planeación Urbana de Beijing contrató a una empresa consultora para que le ayudara a tomar en cuenta la opinión pública de manera más adecuada en la evaluación de proyectos de reurbanización.
Otra tendencia promisoria es la rápida comercialización de la prensa china. El gobierno todavía ejerce un extenso control sobre los medios de comunicación, al ser dueño de organizaciones de publicación y difusión y también por medio de la censura. Asimismo, es cierto que aún existen límites que los periodistas no pueden traspasar. Sin embargo, las cosas están cambiando. Conforme las publicaciones chinas independientes buscan lectores y anunciantes, hacen el seguimiento de historias que la gente quiere leer; igual que sus contrapartes en Occidente, han descubierto que el periodismo de investigación vende bien. En un caso muy sonado, un reportero veterano del China Economic Times escribió, en 2002, un artículo de fondo sobre el sistema de licencias para taxis en Beijing. Debido a un supuesto contubernio entre los dueños de empresas y el organismo supervisor del gobierno, los taxistas se veían obligados a trabajar durante horas escandalosamente largas y con bajos salarios. El diario se agotó casi inmediatamente. La Oficina Central de Propaganda, en respuesta, impidió que otras publicaciones se refirieran al tema. La Oficina de Transporte de la ciudad prohibió a los taxistas leer el artículo. Algunos de los taxistas citados en el artículo recibieron amenazas de muerte, y el autor tuvo que ser protegido por guardaespaldas durante tres meses. A pesar de todo, el revuelo público aumentó cuando la noticia se divulgó por Internet. Ocho días después de que se publicó el artículo, el entonces viceprimer ministro Wen Jiabao emitió un comunicado oficial en el que apoyaba a los conductores de taxi y ordenaba que se preparara un informe de la situación para el entonces primer ministro Zhu Rongji.
Un experimento que ha llamado la atención de muchos chinos es la decisión del gobierno de permitir que los periodistas extranjeros viajen e informen libremente a lo largo y ancho del territorio chino (con la excepción del Tíbet), desde enero de 2007 hasta los Juegos Olímpicos de Beijing, en 2008. "Se trata, evidentemente, de una prueba para ver cómo usa la prensa extranjera su nueva libertad", comentó el director de un periódico chino. "De no ser que algo salga terriblemente mal, es difícil prever cómo podría el gobierno reimponer el viejo sistema una vez que terminen los Juegos Olímpicos". No sorprende que haya habido numerosos problemas inherentes a la novedad de la medida: en julio, fueron detenidos por algunas horas varios periodistas extranjeros que cubrían una manifestación en contra del gobierno, encabezada por una organización internacional de derechos humanos. Sin embargo, los corresponsales extranjeros en Beijing señalan que, en general, desde que se anunció la nueva política, se han relajado de forma notable las restricciones a sus actividades y desplazamientos.
En los últimos años, Internet y la telefonía celular han empezado a representar un desafío para los medios de comunicación tradicionales, ya que se han convertido en canales de expresión del descontento ciudadano y, en ocasiones, han obligado al gobierno a actuar. Un ejemplo famoso fue el incidente del intento de desalojo -- conocido como "nail house" -- en la metrópolis de Chongqing, una ciudad que crece sin orden ni concierto, localizada en el centro de China. Durante tres años, una pareja de clase media se negó rotundamente a vender su casa a una promotora inmobiliaria que, con permiso del gobierno municipal, tenía planeado arrasar con toda el área para convertirla en un distrito comercial. Los vecinos de la zona ya se habían mudado desde hacía algún tiempo. Para intimidar a la pareja, la inmobiliaria cavó un cañón de tres pisos de altura alrededor de su solitaria casa, pero su táctica dio el resultado contrario del que se pretendía, y, además, de manera espectacular. Las fotos de la precaria situación de su vivienda se publicaron en Internet, lo que hizo estallar la indignación de los chinos por todo el país. En unas cuantas semanas, se habían enviado decenas de miles de mensajes arremetiendo contra el gobierno de Chongqing por haber permitido que algo así sucediera. Algunos reporteros acamparon en el sitio; incluso los periódicos oficiales hicieron suya la causa de la pareja. Al final, la pareja se conformó con una casa nueva y una compensación de más de 110 000 dólares. El Beijing News, un diario muy leído, publicó un comentario que habría sido impensable para un periódico chino diez años antes: "Esto es inspirador para la población china en esta era emergente de los derechos civiles... La cobertura mediática de este acontecimiento ha sido razonable y constructiva. Esto es alentador para el futuro de los ciudadanos que defiendan sus derechos conforme a la ley".
En otro ejemplo del maridaje entre las nuevas tecnologías y la acción ciudadana, el pasado mayo, un grupo indignado de residentes de la ciudad costera de Xiamen inició una campaña para forzar al gobierno de la ciudad a detener la construcción de una gran planta química en las afueras de la ciudad. Su arma fue el teléfono celular. En cuestión de días, se enviaron cientos de miles de mensajes de texto en contra de la planta, expandiéndose como si fuera un virus por todo el país. Las autoridades de Xiamen, que antes habían ignorado la oposición popular a la planta, de repente anunciaron que se suspendería la construcción hasta que se completara un estudio de impacto ambiental. Insatisfechos con esta solución a medias, los ciudadanos volvieron a utilizar la red de mensajes para organizar una marcha en la que cerca de 7 000 personas demandaron el cese permanente de la construcción. Aunque los periódicos locales del partido atacaron la protesta por considerarla ilegal, permitieron que se llevara a cabo sin incidentes, lo que la convirtió en una de las manifestaciones pacíficas más grandes de los últimos años en China.
LA DEMOCRACIA EN CHINA
Los avances recientes en materia de elecciones, de independencia judicial y de supervisión son parte de la transformación de la sociedad china y de la expansión de las libertades individuales que han acompañado a las tres décadas de vertiginosas reformas económicas y de desarrollo. El gobierno sigue interviniendo en muchas áreas, pero mucho menos que antes.
En los últimos 20 años, varios cientos de millones de chinos han migrado del campo a la ciudad, es decir, que ha sido el período de urbanización más corto e intenso de la historia. Hasta hace una década, el gobierno imponía un control riguroso sobre la migración interna. Actualmente, los funcionarios consideran a los 300 millones adicionales de campesinos que se espera se muden a las ciudades en las próximas dos décadas como una fuerza positiva que ayudará a cerrar la brecha de ingreso entre el campo y la ciudad en China. Antes, el Estado asignaba trabajos y viviendas para cada residente urbano. Ahora, los chinos urbanos disfrutan de viajes al extranjero con motivos académicos, laborales o de placer. Hace diez años, un ciudadano chino necesitaba obtener el permiso de su supervisor, del secretario del partido asignado a su unidad de trabajo y de la policía local sólo para solicitar un pasaporte, un proceso que podía tomar seis meses, y eso en el caso de que se aprobara el pasaporte. Hoy, el procedimiento completo lleva menos de una semana y su aprobación es casi tan automática como en Estados Unidos. Hasta hace menos de dos décadas, todos los extranjeros residentes en Beijing eran obligados a vivir en lugares designados, como hoteles o complejos habitacionales vigilados por la policía militar. Actualmente, los extranjeros y los chinos viven puerta con puerta. Cuando a los chinos se les pregunta por la democratización de su sociedad, suelen mencionar lo mismo este tipo de cambios que las elecciones o la reforma judicial. Quizá confundan el concepto de libertad con el de democracia, pero sería un error considerar como algo insignificante la expansión de su libertad individual.
Un funcionario de alto nivel del Partido Comunista al que conocí se maravillaba en privado de que, hace diez años, habría sido impensable para alguien en su posición tener siquiera una discusión abierta sobre la democracia con un estadounidense. Ahora, según él, el debate en China ya no versa sobre las posibilidades de tener una democracia, sino sobre cuándo y cómo se dará. Asimismo, consideró que una de las cosas que el partido debe hacer de inmediato es reformar la Asamblea Popular Nacional para que no se convierta en un "asilo" para ex funcionarios: la Asamblea Popular Nacional debería estar formada por profesionales competentes y, con el tiempo, constituirse en un verdadero cuerpo legislativo. También señaló que el gobierno debería instituir las elecciones por voto directo hasta llegar al nivel provincial, para tener, si bien no elecciones multipartidistas al estilo occidental, sí cuando menos una competencia que ofrezca opciones reales entre los candidatos.
El presidente de una de las empresas chinas más grandes, quien también es miembro suplente del Comité Central del PCCh, me dijo que la mejora en la gobernanza corporativa de las empresas que cotizan en bolsas extranjeras (y, por lo tanto, están sujetas a normas internacionales), como la suya, era otro ejemplo de la expansión de los "hábitos democráticos" en China. Si bien la gobernanza corporativa en China sigue en construcción, según él, la tendencia general entre las empresas estatales, especialmente las que cotizan en el extranjero, es hacia una mayor transparencia, juntas directivas más independientes y fuertes, y una gestión basada en reglas acordadas mutuamente. A la larga, trabajar en un entorno como ése seguramente inculcará patrones de pensamiento más democráticos entre la élite empresarial china, así como entre los funcionarios de alto rango que encabezan los consejos directivos de las empresas estatales.
Durante el último siglo, nadie ha reflexionado más sobre la promesa de la democracia en su país ni se ha desalentado más por su carácter elusivo que los propios chinos. Una y otra vez, han visto surgir un impulso democrático propio que luego se colapsa o es reprimido prematuramente. La emperatriz viuda Cixi suprimió los "cien días de reforma" de 1898, iniciados por los consejeros del emperador Guangxu. El optimismo que rodeó la toma de posesión de Sun como presidente provisional de la República China, el 1 de enero de 1912, pronto lo extinguió Yuan Shikai, el mandatario militar que intentó coronarse como el primer emperador de una nueva dinastía, en 1915. Los progresistas dentro de los partidos nacionalista y comunista propugnaron por que se implantaran formas de gobierno democráticas en los años treinta, antes de la terrible destrucción que generaron las guerras con Japón y, más tarde, entre ellos mismos. El establecimiento de la República Popular, en 1949, auguró una era de autodeterminación, prosperidad y democracia. Pero la esperanza fue aplastada por las opresivas e incesantes campañas políticas de Mao, que culminaron en la Revolución Cultural. Antes de la tragedia de Tiananmen, en 1989, la década de los ochenta fue un período de intensa agitación política, en el que la democracia fue objeto de debate dentro del gobierno, de los think tanks, de las universidades y también en los lugares de encuentro de los intelectuales.
En comparación con esos períodos, la manera en que hoy hablan de la democracia los dirigentes chinos podría parecer más bien prudente. Los críticos señalan que esto refleja la falta de compromiso real del gobierno con la reforma política. Los optimistas creen que el gradualismo permitirá que la liberalización actual dure más que las experiencias eufóricas, pero fallidas, del pasado. Uno de los viejos estadistas chinos -- quien ha conocido personalmente a todos los altos dirigentes del país desde Mao -- me insistió que la democracia siempre ha sido una "aspiración común" del pueblo chino. Están decididos a alcanzarla, pero Occidente debe ser paciente, expresó. "Por favor, dejen que los chinos experimentemos; déjennos explorar".
La pregunta de a dónde llevará esta exploración sigue abierta. Hay una amplia gama de puntos de vista entre los chinos acerca de cuánto tiempo será necesario para que la democracia eche raíces, pero también hay algunos acuerdos. Un funcionario lo expresó así: "No hay quien prediga que China será una democracia en 5 años. Algunos piensan que lo será en 10 ó 15 años; otros opinan que tomará entre 30 y 35 años. Pero nadie dice que será en 60". Otros predicen que el proceso tomará al menos otros dos cambios generacionales en la dirigencia del PCCh, un escenario que pondría la llegada de la democracia alrededor del año 2022.
En 2004, se realizó una encuesta a casi 700 funcionarios locales que habían asistido a un programa provincial de capacitación. Más de 60% de los funcionarios encuestados dijo que se sentía insatisfecho con el estado de la democracia en el país en ese momento, y 63% dijo que la reforma política en China era demasiado lenta. Por otro lado, 59% opinó que el desarrollo económico debía preceder a la democracia. La encuesta también arrojó otros datos reveladores: 67% de los cuadros apoyó la celebración de elecciones populares para elegir a los líderes de las aldeas y 41% para los jefes de condado; en contraste, sólo 13% manifestó estar a favor de celebrar elecciones para elegir a los gobernadores provinciales y apenas 9% para elegir al presidente de China.
A algunos chinos les gusta señalar que a Estados Unidos le llevó dos siglos alcanzar el sufragio universal. En muchas de las primeras elecciones presidenciales en Estados Unidos, la mayoría de los estados restringió el voto a los terratenientes blancos, es decir, a menos de 10% de la población adulta estadounidense en ese momento. Las mujeres tuvieron que esperar hasta el siglo XX y la población negra hasta los años sesenta. "Éste es un tema en el que los chinos podríamos ser menos pacientes que ustedes los estadounidenses", dijo, en tono de broma, el director de un periódico de Beijing.
En la primavera pasada, un artículo titulado provocativamente "La democracia es algo bueno" causó algo de revuelo en China. El artículo, publicado en un periódico estrechamente vinculado al partido, fue escrito por Yu Keping, director de un think tank que responde directamente al Comité Central del PCCh. Aunque no negaba las desventajas de la democracia ("ofrece a algunos políticos demagogos y defraudadores la oportunidad de engañar a la gente"), Yu fue franco y concreto en su apoyo hacia ella: "Entre todos los sistemas políticos que se han inventado e instaurado, la democracia es el que tiene el menor número de defectos. Esto quiere decir que, en términos relativos, la democracia es el mejor sistema político para la humanidad".
Yu no pronosticó un camino fácil para la democracia en China. Aseguraba que: "Según las condiciones de un régimen democrático, los funcionarios deben ser elegidos por los ciudadanos y deben ganarse la aprobación y el apoyo de la mayoría de la gente; sus poderes estarán restringidos por los propios ciudadanos y no podrán hacer lo que quieran sin consultarlo y negociar con la gente. Sólo por estas dos razones, a mucha gente le disgusta la democracia. Por lo tanto, la política democrática no operará por sí sola; requiere que la misma gente, y los funcionarios de gobierno que representan sus intereses, promuevan la democracia y la pongan en marcha".
Evidentemente, algunas personas que están en el centro del sistema chino se plantean constantemente estas preguntas fundamentales. La cuestión es si estas ideas se llevarán a la práctica y cómo se hará. China debe ahora completar la transición que comenzó en años recientes, de un sistema que descansa en la autoridad y el juicio de una o varias figuras dominantes a un gobierno conducido con base en reglas vinculantes y aceptadas por todos. La institucionalización del poder es compartida por todos los países que han tenido éxito en su transición hacia la democracia. Los experimentos que China está llevando a cabo con las elecciones locales, la reforma del sistema judicial y el fortalecimiento de la supervisión son todos parte del viraje hacia un sistema más basado en reglas. También lo son las formas en las que la sociedad china sigue haciéndose más abierta y diversa, dando lugar, poco a poco, a la creación de una sociedad civil.
La institucionalización podría progresar al máximo en los próximos años en un área que podría ser decisiva en la definición de la evolución política de China: la sucesión de los dirigentes. La manera en que un país lleva a cabo la transferencia del poder en los niveles más altos envía una señal inequívoca a todos los niveles inferiores. En este punto, China ya ha tenido avances. Ser elegido como el sucesor de Mao era la situación más peligrosa en la que cualquiera pudiera encontrarse. Deng tuvo sus propios problemas al nombrar a un sucesor duradero; siguió siendo el hombre más poderoso de China durante casi una década tras renunciar a todos sus puestos oficiales, en 1989. Fue su sucesor, Jiang, quien vio la primera transferencia pacífica del poder en la historia moderna de China al entregar la dirigencia a Hu. Jiang sigue ejerciendo el poder tras bambalinas, pero nadie sugeriría que tiene la influencia que en su momento tuvo Deng.
Un alto dirigente me aseguró que el asunto de la sucesión ya no podrá gestionarse eficazmente de forma ad hoc como se hizo en el pasado. Tanto China como el mundo han cambiado muchísimo; el proceso de selección de los dirigentes del país debe institucionalizarse. En su opinión, el problema es que aún falta poner en marcha un nuevo sistema aceptable y, hasta que esto no suceda, sería poco práctico desechar el antiguo modelo. En este momento, China vive una transición ambigua. Por su parte, este dirigente considera que los avances podrían verse cuando se lleve a cabo la Tercera Sesión Plenaria del 17º Congreso del Partido, en 2009. Algunos de sus miembros han sugerido inclusive que el heredero de Hu como Secretario General del PCCh podría ser elegido mediante el voto plenario del Comité Central, cuando Hu se retire en 2012. El método mediante el cual se elija al sucesor de Hu será un indicador indiscutible del futuro político que prevé la generación actual de líderes chinos, mostrando si éstos creen, como Sun lo hizo hace cien años, que la democracia es la mejor manera de alcanzar la prosperidad, la independencia y la libertad por las que el pueblo chino ha luchado y se ha sacrificado durante tantos años.
