América Latina: ¿Vuelta al pasado estatista-proteccionista o en la senda de políticas de consenso democrático?

Diana Tussie y Pablo Heidrich

Resumen: Aquí revisa el nuevo clima de época que emerge en América del Sur y analiza cómo se refleja en la diplomacia comercial. Se argumenta que la política comercial está buscando un cauce institucional tanto en el nivel interno para lograr mayor legitimidad, como en el externo para mejorar la distribución de la renta global.

Diana Tussie es directora de la Red LATN de Política y Negociaciones Comerciales. Escribió uno de los primeros libros sobre la experiencia de los países en desarrollo en el GATT. Es investigadora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y del Conicet en Argentina. Recientemente fue seleccionada para integrar el Grupo de Expertos de Alto Nivel para la Evaluación de la Asistencia Comercial del Banco Mundial. Pablo Heidrich es investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Argentina), y doctor por la University of Southern California en Economía Política y Políticas Públicas.

El mayor éxito de esta campaña fue que todos hablaron de desigualdad. Antes decían: ah, eso es lucha de clases.

-- Presidente Ricardo Lagos luego de las elecciones que consagraron a Michelle Bachelet el 15 de enero de 2006.

Es la propia vida lo que resuelve el problema. Como en la teoría de juegos, la solución son las coaliciones.

--Pascal Lamy, al finalizar la reunión de la OMC en Hong Kong en diciembre de 2005.

Desde que Lula ganara las elecciones en Brasil de 2002 en América Latina se detectan aires de cambio con el surgimiento de movimientos sociales y múltiples cadenas ciudadanas; ello parece traer un retorno al imaginario de izquierda, así como el resurgimiento del activismo estatal. Revueltas populares en Argentina, Bolivia y Ecuador dieron por tierra con proyectos de ajuste con pocos paliativos sociales; en los dos primeros países, se perfilan gobiernos dispuestos a llevar adelante agendas muy diferentes de las del pasado. Estos cambios son paralelos, pero no están relacionados con el declaracionismo mediático de Hugo Chávez, que pregona desde Venezuela un socialismo del siglo XXI en América Latina.

Más allá de los distintos tintes ideológicos entre los nuevos gobiernos en la región, dado el peso de Brasil en América del Sur, su proyección internacional y su activa diplomacia multilateral, la figura de Lula sembró condiciones para el surgimiento de un nuevo consenso que abandonaría las reglas del previamente hegemónico Consenso de Washington. Con más timidez y muchos más titubeos que el anterior, desde hace tiempo se habla de un llamado Consenso de Buenos Aires, oficialmente patrocinado por los presidentes de Brasil y Argentina en 2003, pero apoyado por varios otros países sudamericanos. El mismo está inspirado en el ideario anti-fondo monetarista de Joseph Stiglitz, tomando como metas la generación de empleos, el crecimiento económico y la reducción de las desigualdades en la distribución de los ingresos, y también en las lecciones (negativas) que dejaron las sucesivas crisis financieras en América Latina. Entre ellas, se destaca la postulación del sector público como actor por cumplir una función fundamental de provisión de bienes públicos y de coordinación de inversiones.

Sin embargo, dichas funciones son frecuentemente impedidas por sus dificultades de financiamiento, derivadas indirectamente de los condicionamientos de la banca multilateral, y en particular de los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI). En efecto, en la contabilidad de éste las inversiones públicas (incluso las destinadas a mejorar la provisión de bienes públicos como la infraestructura o la educación) se contabilizan como gasto público y, por ende, atentan contra las metas fiscales convenidas con el organismo. La austeridad fiscal requerida por el FMI impide al sector público desempeñar un papel reactivador del crecimiento, a la vez que reduce la oferta de bienes públicos que necesita una economía tanto para su funcionamiento en el corto plazo como su sustentabilidad en el largo plazo. Es en este contexto donde se deben observar las recientes medidas de des-endeudamiento de Brasil o Argentina con el FMI, por ejemplo.

Más allá de consensos políticos, hoy otras fuerzas están activas en la región. La elección del líder indigenista Evo Morales en Bolivia en diciembre pasado marca una profundización en otro sentido de cambios en América del Sur. Para el historiador de la Universidad de Brasilia, Luiz Alberto Moniz Bandeira, el contundente triunfo en la primera vuelta "constituye un alzamiento popular, por medio del voto democrático, contra los programas neoliberales y las políticas de Estados Unidos" (El Clarín, 2 de enero de 2006). Si bien Bolivia no tiene la proyección externa de Brasil ni el músculo financiero de Venezuela, pone en evidencia la emergencia de la movilización popular en la zona andina. Pero, a diferencia de las históricas movilizaciones bolivianas, ésta no es ni de inspiración marxista ni de base clasista sino que surge de la identidad étnica en un país donde más de 60% de la población es de ascendencia indígena y ha sufrido exclusión, discriminación y pobreza extrema, y que efectivamente reclama del Estado un desempeño más activo en el control de los recursos naturales y en la distribución del producto nacional. Un movimiento de raíces ultranacionalistas se perfila en Perú, donde se realizarán elecciones presidenciales el 9 de abril de 2006.

Sin embargo, esta ola no nos debe hacer creer que resurgen las antinomias del pasado. Por ello, para analizar el humor político de estos tiempos debemos evitar volcar la mirada hacia el pasado y, más aún, cualquier temor de volver a él: la mirada realista a los hechos y circunstancias del presente nos permite detectar no sólo claras diferencias con las circunstancias del pasado, sino también los nuevos contornos de las políticas esbozadas.

En primer lugar, el debate en la región dejó de plantearse en clave binaria de derecha vs. izquierda o de un purismo Estado vs. mercado. Aunque cuando cunde la decepción por los malos resultados de la década de los noventa, los gobiernos elegidos parecen decididos a mantener el rumbo del timón macroeconómico, surgido después de que sus economías fueron devastadas por los ciclos de auge y quiebra financiera que se sucedieron como reguero de pólvora desde la crisis mexicana de 1995 hasta la uruguaya de 2002. Hoy el debate parece estar planteado más bien en términos de lograr un nuevo equilibrio entre crecimiento y distribución y, entre ambos términos, del necesario e inevitable condominio que existe entre el Estado y el mercado, ambos mutuamente dependientes, y ninguno concebible sin el otro.

En segundo lugar, si bien podemos detectar en el electorado latinoamericano demandas de menor ortodoxia económica, y en pos de mayor intervención estatal, es preciso distinguir entre las preferencias reveladas de los electorados y las actitudes de los gobernantes que por votos llegaron al poder. En el electorado hay sin duda mayores grados de movilización a la vez que una profunda fatiga con las reformas llevadas a cabo en los noventa. Por más de una década, dichas reformas recibieron un cheque en blanco para las políticas pro apertura, pro mercado, que auguraban beneficios por ser compartidos ampliamente. Con demasiada frecuencia, la realidad ha traído persistentemente altas tasas de desempleo, estancamiento de ingresos y creciente desigualdad. La brecha entre la retórica y la mucha más sombría realidad ha dado muestras de ser un campo fértil para el descontento, la movilización y la reacción electoral contra la ortodoxia pro mercado.

Sin embargo, los administradores políticos votados en este clima de desencanto están mostrando ser bastante conservadores desde el punto de vista fiscal, ateniéndose a una política tanto prudente como moderada en el manejo de los equilibrios macroeconómicos. Esto no era así en los años del populismo clásico de las décadas del 1960 o 1970. Es también notable que haya inclusive aún más grados de austeridad que los demostrados por sus antecesores "neoliberales" de los noventa. Ejemplos paradigmáticos de esta tendencia a sostener una posición fiscal fuerte y sana son los gobiernos de Lula y Kirchner. En Brasil se anticipa que el déficit fiscal primario termine en 4.6%, por encima de la meta fijada con el FMI a comienzos de 2005, de 4.25%. Tanta ortodoxia habrá desembocado en la decepcionante tasa de crecimiento de 2.3% en 2005, con apenas un punto adicional anticipado para 2006, uno de los peores registros entre las economías emergentes. En Argentina el superávit fiscal también se anticipa abultado y llegará a 3.9% en 2005. Ambos países, asimismo, muestran una saludable posición de reservas aun después de haber cancelado todos sus compromisos con el FMI. Como medida de contracción y prudencia fiscal adicional, el gobierno argentino tomó recientemente la decisión de crear un fondo anticíclico, lo que impondrá un techo al gasto fiscal futuro. En este terreno, hay dificultades para estos administradores políticos, surgidos de este nuevo ciclo de expectativas populares para satisfacer las mismas y cumplir con las esperanzas e intereses que los han llevado al gobierno. Después de todo, la austeridad fiscal excesiva puede dispararse en contra, como lo muestra el gobierno de Lula y su decepcionante desempeño tanto en términos de crecimiento como de distribución, causando una fuerte caída en sus niveles de apoyo electoral.

En tercer lugar, existen hoy campos de coincidencia relevantes entre la ortodoxia pro mercado y los gobiernos latinoamericanos actuales. Uno de ellos es la cautela en relación con la liberalización financiera. Hoy, incluso el FMI admite la necesidad de imponer controles a la cuenta de capital en países con débiles instituciones financieras internacionales. En todas las variantes del espectro económico, hoy se acepta que la secuencia más apropiada es lograr primero el desarrollo sólido del mercado financiero y el sistema bancario nacionales, y sólo luego abrirse a los mercados financieros internacionales. Otro es el abandono de los modelos autárquicos, cerrados al comercio internacional, y la creciente aceptación de menores grados de protección que en el pasado para el mercado nacional, aunque persisten las discrepancias sobre cuál es el nivel de protección que permita tanto un significativo crecimiento como una generación de empleo y mejoras en la eficiencia de la economía.

En cuarto lugar, no existe hoy política económica en América Latina que no se autocalifique como pragmática. Bien o mal utilizada, esta definición de amplio espectro implica, por un lado, mantener el rumbo de las reformas pro mercado; y por el otro, reorientar el timón en algunos grados para "escuchar demandas" y tomar medidas destinadas al logro de una mayor cohesión social. En la agenda aparecen tanto las demandas económico-sociales de crecimiento y redistribución como las demandas en términos de participación ciudadana. Ejemplo de este pragmatismo es la inclinación del gobierno surgido en Uruguay de la coalición izquierdista del Frente Amplio a considerar la negociación de un tratado de libre cambio (TLC) con Estados Unidos pese a las distancias ideológicas entre ambos gobiernos, al marcado sentimiento antiestadounidense de su propia base electoral y a las mayores afinidades con sus socios del Mercosur. Pero mientras Estados Unidos siga siendo el principal garante de inversiones o el destino más dinámico para sus exportaciones, los acuerdos con dicho socio no pueden ser excluidos o diluidos en la agenda externa de ningún país latinoamericano. En la práctica, se busca idear fórmulas creativas que permitan a los gobiernos involucrados un juego más libre que el meramente ideológico. Como no puede ser de otra manera, el experto en relaciones internacionales J.G. Tokatlián, nos señala que cada país ha construido, en su propio imaginario, su visión de una suerte de relación especial -- y salvadora -- con Estados Unidos.

Entonces, estamos frente a un nuevo mosaico donde toda una gama de coaliciones que van desde el estilo populista con liderazgos providenciales (chavismo) al estilo social democrático epitomizado por la moderación chilena o uruguaya se despliegan tratando de dar respuestas al electorado. Dentro de este mosaico hay, efectivamente, una reevaluación muy fuerte de los papeles por asignar al mercado y al Estado: en primer orden, en la distribución, en la promoción de la actividad económica, y, en segundo, a la inversión en infraestructura y la seguridad energética. Se considera que el Estado puede coordinar, arbitrar y, a veces, hasta encabezar ciertas iniciativas de desarrollo. Sólo se ve eso en el caso de Venezuela donde, por un lado, la exaltación del populismo es clara y, por el otro, se distingue menor aceptación de las instituciones de mercado y amenazas al canon de libre mercado y libre comercio. En el resto de los países hay incentivos ocasionales para poner en funciones la capacidad industrial o agrícola ociosa, revertir asimetrías entre los precios de servicios públicos privatizados en los noventa y promover la inversión en la expansión de la infraestructura básica y la generación de energía. También hay una renegociación vigorosa para incrementar los ingresos tributarios de actividades extractivas (no sólo en Venezuela y Bolivia, sino también en baluartes más ortodoxos como Colombia, Perú y Chile). Estas pujas se derivan de las necesidades urgentes de gobiernos democráticos por cubrir gastos sociales y reducir la miseria, una agenda urgente en un contexto democrático y dados los resultados de las reformas de los noventa.

Por ende, no solamente estamos en una época marcada por políticas no ideológicas en la administración de las políticas económicas y de las relaciones internacionales. Las relaciones internas dentro de la región, como el acercamiento entre Venezuela y Brasil, no son fruto circunstancial del nuevo clima político, sino que llevan más de una década, antecediendo los sendos gobiernos de Lula y Chávez y se afincan en realidades materialmente objetivas. Como dijo Diego Cardona (Foreign Affairs en Español, abril-junio, 2005):

Venezuela se aproxima a Brasil por su complementariedad industrial y energética, por su proyecto de desarrollar las regiones del sur y el oriente del país, y como mecanismo de equilibrio diplomático multilateral frente a Estados Unidos. Este acercamiento a Brasil se está efectuando a expensas de su pertenencia a la Comunidad Andina, es decir, de su vocación bolivariana.

Los países buscan en diferente medida la diversificación de mercados pujando en todas direcciones para lograr más acuerdos de comercio preferenciales en esquemas bilaterales, regionales y con otras partes del globo. Tomando objetivamente como referencia lo protagonizado por países latinoamericanos recientemente (2002-2005) en estos tres campos, dichos gobiernos han desplegado una diplomacia comercial que busca una mejor distribución de la renta global.

En el ámbito multilateral, a través de la Ronda Doha, continuada en Cancún y luego en Hong Kong, los países de América Latina han contribuido positivamente a las negociaciones de la OMC, presentando propuestas en todos los temas de la agenda, así como en cuestiones de procedimiento. Según sus intereses, los países han conformando (y encabezado, en el caso de Brasil) coaliciones de países en desarrollo y coaliciones mixtas con países industrializados que contribuyen a la parcial recuperación de la legitimidad del orden comercial global, instituido a través de la OMC. En esta dinámica, asociando inquietudes de sus sociedades civiles y círculos empresariales han comenzado a ejercer la diplomacia comercial con el objetivo de lograr en esta empresa mayores grados de consenso y, por ende, más legitimidad que la obtenida en el pasado inmediato.

En este sentido debe entenderse el proceso de conformación de coaliciones en la OMC, como el llamado Grupo de los 20, encabezado por Brasil e India, en el cual, de la región, participan Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador, México, Paraguay y Venezuela (entre los participantes iniciales también se encontraban Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Perú). Este grupo dista mucho de ser la típica coalición tercermundista defensiva; expresa, por el contrario, pujantes intereses exportadores de actores de mercado tanto del campo de la agroindustria como de la industria y los servicios, y en estos términos ha formulado propuestas técnicas sobre un amplio cúmulo de temas de la agenda multilateral. El canciller brasileño Celso Amorim expuso de la siguiente manera el Leitmotiv de dicha coalición en una entrevista para The Wall Street Journal (23 septiembre, 2003):

El verdadero dilema que hemos tenido que enfrentar era si tenía sentido aceptar un acuerdo que consolide las políticas de subsidios de las superpotencias, con modestas ganancias e incluso algunos retrocesos (como la ampliación de la llamada caja azul para acomodar los subsidios de Estados Unidos, por ejemplo), y luego tener que esperar otros 15 o 18 años para lanzar una nueva ronda.

En esta clave, estamos asistiendo a un proceso por el cual las negociaciones comerciales que hoy dirigen y sostienen la apertura están buscando su cauce institucional a la vez que se están interiorizando en la discusión política de las democracias. Dada la diversidad de intereses y a veces de ideologías, que normalmente existen en cada país de esta región, como en cualquier otra, hay fuertes discusiones sobre los sectores por liberalizar, la forma y tiempos para hacerlo y qué pedir a cambio de sus socios comerciales. Lo que para muchos hoy puede parecer como una expresión de resistencia es esencialmente el resultado de los tiempos requeridos, por un lado, para el esfuerzo de calcular costos y beneficios y para la consulta democrática; por el otro, para la concertación con la pertenencia a las coaliciones negociadoras en los cuales los países se han insertado. Más aún, en ambos frentes se requiere, una vez realizado el análisis y la consulta, la construcción de agendas técnicamente solventes que atiendan a la multiplicidad de los intereses en juego.

Por lo tanto, los beneficios de una economía abierta al comercio global no es lo que está en cuestión; más simplemente, se discute cómo sacar provecho de la inserción en la economía global, tal como es de esperarse en sociedades democráticas. Los costos sociales sufridos por muchos países contribuyen, por cierto, a que esta discusión sea muy dura, pero también motivan a gobiernos y sociedades civiles a pensar detenidamente qué propuestas hacer ahora, qué aceptar y qué no aceptar, explorando los límites de su resistencia a presiones externas desde Estados Unidos o la Unión Europea, por ejemplo.

CONCLUSIÓN

Como corolario a esta interacción entre apertura y debate interno, las negociaciones regionales en América Latina han creado una nueva generación de acuerdos, fundamentalmente con Estados Unidos. Al cumplirse los primeros 10 años del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, Estados Unidos ha reanudado su proyecto de generar un área de libre comercio en América Latina, naturalmente como espejo de sus fortalezas y de sus preferencias empresariales. Luego de la reunión de 2002 en Miami, donde el ALCA fue reducido a la posibilidad de acuerdos bilaterales, compitiendo a velocidades diferentes por acceso al codiciado mercado estadounidense, Washington ha promovido acuerdos bilaterales con los países centroamericanos y andinos, los más dependientes a su mercado interno en términos cuantitativos e institucionales.

Los países latinoamericanos menos dependientes del mercado de Estados Unidos o proveedores netos de energía (y por lo tanto, poseedores de una ventaja inherente) no sienten la tentación con igual intensidad. Éstos son: Brasil, Argentina, Ecuador y Venezuela. En Ecuador la Confederación de Asociaciones Indígenas del Ecuador (Conaie), con amplio poder de convocatoria, ha hecho un llamado a la ciudadanía a una consulta popular para derrotar el inminente TLC con Estados Unidos que conlleva el riesgo de importaciones subsidiadas, siendo especialmente emblemático el caso del arroz. [1] Brasil y, en menor medida, Argentina cuentan con aparatos productivos donde la agenda de Estados Unidos acarrearía grandes costos de adecuación. Si se suman a los nuevos consensos, la fragilidad de los gobiernos frente a presiones sociales y la "democratización" de la política comercial ya explicada, los reducidos incentivos que ofrece Estados Unidos en términos de mejor acceso a su mercado, la reducción o eliminación de las trabas para-arancelarias, la racionalización en el uso de la legislación de antidumping y el proteccionismo agrícola, es comprensible que dichos gobiernos no den prioridad a la expansión del ALCA a través de acuerdos bilaterales, como se ha hecho hasta ahora, o incluso por la reanudación de una negociación hemisférica. Por lo tanto, más allá de las formas y los estilos, la aparente resistencia de algunos países latinoamericanos al ALCA, refrendada con cierta estridencia en la cumbre de Mar del Plata en noviembre de 2005, es un tema de sentido común, dentro de un canon que no acepta, ni siquiera concibe, un retorno al pasado "estatista" de los setenta pero tampoco al "neoliberal" de los noventa.

En este sentido, para el futuro puede esperarse que la confluencia entre esta nueva fe en el activismo estatal y una política comercial más auditada por discusiones democráticas sean la base para consensos de política económica más estables que en el pasado, tanto remoto como más reciente. Así como la prolongación del modelo estatista de antaño más allá de sus límites naturales y de su "vida natural" produjo la deificación del Estado y del "interés nacional" de la mano de dictaduras brutales durante los años setenta y ochenta, muchas reformas neoliberales de los noventa produjeron una serie de crisis institucionales políticas muy graves en una seguidilla de países. [2] Por lo tanto, la búsqueda de un patrón de desarrollo efectivo de medida humana y encauzado institucionalmente es algo hoy esencial para los gobiernos y sociedades civiles de la región.

NOTAS

1 La Conaie, además de exigir la suspensión de las negociaciones del TLC, reclama la expulsión de la petrolera estadounidense Occidental, la nacionalización del crudo y el retiro de las tropas estadounidenses de la base militar de Manta.

2 Argentina, 2001; Bolivia, 2002-2004; Brasil, 1992; Paraguay, 2000; República Dominicana, 1998; Ecuador, 2000 y 2004; Perú, 2000; Venezuela, 1989, 1992 y 1998; México, 1995; Guatemala, 1992; Nicaragua, 2000.