Poderes fácticos

María Amparo Casar

La política es el espacio público por excelencia. No importa la definición que se adopte ni el ángulo desde el cual se analice, el referente siempre es “lo público”. La política como espacio público está sujeta a la colonización por parte de intereses privados, que ejercen una presión constante por verse beneficiados. La diferencia de calidad entre una democracia y otra es el grado en que esto ocurre. Una sociedad más democrática regula y resiste mejor la intervención de intereses privados y la existencia de privilegios en la esfera pública. Etimológicamente, privilegio quiere decir precisamente “ley privada”, y puede entenderse de dos maneras: como un derecho especial o inmunidad otorgada por la autoridad o como un poder especial que deriva de la posición económica, social o política.1 Ambos tipos de privilegios determinan qué tan público es el espacio público o qué tan capturado está. En México están presentes, de manera muy extendida, los dos privilegios: permisos que otorga la ley a ciertos sectores y ventajas que derivan de la posición de poder.

Los procesos de transición democrática aspiran a reducir los privilegios acumulados en periodos autoritarios y a disminuir el grado de influencia de políticos y grupos de interés. La transición mexicana no es la excepción. Tanto las reformas electorales como los programas de las fuerzas de oposición tuvieron entre sus objetivos democratizar la política, transformar no sólo la competencia electoral sino también el ejercicio del poder y la rendición de cuentas: devolverle al ciudadano capacidad de decisión sobre las políticas públicas.

La tesis que se propone en este ensayo es que la transición mexicana logró democratizar la esfera de lo político en lo que se refiere al acceso a los cargos de elección popular y a la pluralidad de los órganos de gobierno, pero no tuvo el mismo éxito en reducir la posición e influencia de ciertos grupos de poder. Al respecto, hay que distinguir entre el poder político de jure y el poder político de facto. El primero es el que otorgan las instituciones políticas: la Constitución, las leyes, el sistema electoral. El poder de facto es el que surge de la acción colectiva y del despliegue de recursos privados, trátese de mecanismos como el cabildeo y la corrupción, o el simple uso de la fuerza.2

Las transiciones políticas democráticas cambian el poder político de jure pero no necesariamente, o no en la misma proporción, el poder de facto.3 Las instituciones políticas pueden pasar de ser no democráticas a democráticas y cambiar la distribución del poder político de jure. Pero esto puede tener poco impacto en el ámbito del poder político de facto porque, ante ese cambio, las elites tienden a invertir más en su poder real mediante el cabildeo, el control del sistema de partidos, la corrupción, la intimidación o las amenazas y, finalmente, en el uso de la fuerza.

La política se trata, al fin de cuentas, de “a quién le toca qué”. Para saberlo hay dos caminos: o se evalúa la forma en que se toman las decisiones o se evalúa quién las tomó a partir de los resultados. El mejor camino es analizar qué le toca a cada quien para ver quién estuvo detrás de la decisión.4 Este ejercicio permite observar, valga la redundancia, el poder de los poderes fácticos, el grado en que estos poderes se han apoderado del espacio público.

Durante la transición mexicana a la democracia las instituciones políticas experimentaron una gran transformación. El espacio de la política es más público de lo que era en términos de representación. La transición amplió no sólo el número de partidos sino también el espectro ideológico de los mismos. Las sucesivas reformas políticas abolieron privilegios, en particular el privilegio de un solo partido a ocupar los puestos públicos, el del presidente a nombrar a su sucesor, el del partido del presidente a decidir las políticas públicas. El enriquecimiento del espacio público por la pluralización de las estructuras del poder federal, estatal y local es innegable. También lo es la expansión de los derechos, la creación de órganos desconcentrados y autónomos que protegen esos derechos, la mayor libertad de expresión, la independencia del Poder Judicial.

Todavía hay espacio para transformar los poderes formales pero no puede desconocerse que la distribución del poder político responde al principio democrático de un ciudadano un voto, que en la definición de las políticas públicas intervienen varias fuerzas políticas y que los límites al poder presidencial son efectivos.

¿Pueden constatarse cambios de la misma envergadura en los poderes fácticos o éstos han logrado mantener sus privilegios en el espacio público? La respuesta es que el espacio público en México sigue copado por el poder de grupos que sin ninguna investidura, representación o delegación democrática tienen poder de imponer o modificar decisiones que afectan el interés público.

Uno de los primeros análisis sobre estos poderes se encuentra en La democracia en México, de Pablo González Casanova,5 donde se presentaba ya una visión realista del poder, echando por tierra la idea de un poder presidencial ilimitado. González Casanova diferenciaba los poderes formales de los poderes reales y examinaba su peso en las decisiones gubernamentales. Describía, en particular, el poder de caciques locales, del ejército, del clero, de los latifundistas y de los empresarios nacionales y extranjeros. A ellos habría que agregar hoy, cuando menos, los grandes sindicatos, los monopolios públicos, los oligopolios, las empresas dominantes y, en el ámbito de la ilegalidad, el crimen organizado y el narcotráfico.

Los poderes reales, capaces de limitar la autonomía y, en casos extremos, la soberanía del Estado, comparten ciertas características.

Primero, no dependen de la voluntad de los ciudadanos ni de sus representantes, pero condicionan la representación.

Segundo, no son parte formal del proceso de toma de decisiones, pero tienen instrumentos para influir de manera desproporcionada en las decisiones reservadas a los poderes públicos, en particular al Ejecutivo y al Legislativo.

Tercero, no tienen representación formal en el Congreso o en el gobierno, pero pueden poner vetos a la acción pública.

Cuarto, crecen al amparo, con el beneplácito cuando no con el contubernio de las autoridades, pero las vuelven su rehén.

Quinto, derivan una “renta” extraordinaria de la que están excluidos otros actores.

Se afirma, con razón, que los poderes fácticos que hoy enfrentan con éxito al Estado no fueron “consecuencia de un sexenio permisivo o de un presidente débil.” Su constitución es el resultado “de un proceso complejo en el que se amalgamaron factores de índole económica, privilegios descomunales arrancados al poder político, eliminación sistemática de la competencia, ausencia de una sociedad civil crítica y organizada, temor de candidatos y funcionarios públicos y falta de claridad gubernamental en el ejercicio del poder”.6

La fuerza de estos poderes fácticos no es privativa de nuestro país, está presente en todas partes, por eso se habla de una clase dominante.7 Lo preocupante en México es el grado de influencia e impunidad que llegan a tener y las consecuencias para el desarrollo económico y político de la nación.8 No se trata única ni principalmente de la acumulación de riqueza en pocas manos sino de que la forma de reproducirla atenta en términos económicos contra la competitividad del país, los intereses de los consumidores y el bienestar de la población y, en términos políticos y legales, contra la igualdad, la transparencia y la democracia.

La conquista del espacio público por la elite económica del país se puede documentar ampliamente. El supuesto liberalismo económico que priva en México tiene mucho por avanzar. Buena parte de los sectores clave para el desarrollo están al margen de la competencia. Disfrutan de una amplia concentración de mercado, de regímenes especiales, de tasas preferenciales o de regulaciones que permiten abusos contra el fisco o contra el consumidor. Además, ahí donde se han establecido órganos reguladores, éstos han sido muchas veces capturados. Todo eso por obra y gracia del propio Estado mexicano.9

En el primer caso, el de una alta concentración de mercado, se encuentran sectores como la televisión, la telefonía y el cemento. En el segundo, el de los regímenes especiales, está el sector de autotransportes y de transporte y carga. En el tercero, el de tasas preferenciales, está la agroindustria. Finalmente, entre las regulaciones abusivas están las que permiten la compra-venta de empresas a través del mercado bursátil que merma la capacidad de recaudación del Estado (City Bank-Banamex) o la subregulación que da a los dueños del sistema financiero altos márgenes de ganancia a través del cobro de muy altas comisiones a sus usuarios.

Las consecuencias de mantener estos privilegios son múltiples. Las empresas de dominancia monopólica constituyen barreras al ingreso o a la expansión de competidores, lo cual se traduce en alzas de precios que afectan a la población y a otros empresarios que se ven en desventaja por pagar insumos por encima del que pagan sus socios comerciales.

El ejemplo de la telefonía es emblemático. Una sola compañía tiene el 91% de los 17 millones de hogares de la telefonía fija y el 72% de la móvil.

Los precios de este y otros insumos de uso generalizado (servicios bancarios y crédito, transporte de carga por carretera, transporte aéreo doméstico, cemento) han sido durante largos periodos sensiblemente mayores a los que registran países con los que México compite en el mercado internacional. Es cierto que a raíz de la devaluación recién ocurrida y que ya ronda el 50% —y siempre y cuando las tarifas no se incrementen— los precios de los insumos se volverán más competitivos. Pero el verdadero desarrollo de la economía debe fincarse en mantener o mejorar la competitividad sin devaluar. Por eso algunos economistas han insistido en que el tipo de cambio debe estar en un nivel que ofrezca la competitividad suficiente para crecer. Un tipo de cambio “fuerte” favorece el consumo y aumenta el poder de compra del salario pero dificulta el crecimiento.

En otros sectores hay datos igualmente alarmantes. Por ejemplo, el cemento gris y los servicios de internet costaban a los mexicanos más del doble que a los norteamericanos.

En el sector telecomunicaciones, la televisión tiene también una alta concentración de mercado. Aunque ésta no tiene necesariamente un impacto en el potencial de crecimiento de la economía, sí constituye otro caso de apropiación del espacio público en tanto sólo dos empresas concentran el poder para entretener, educar e informar a la población. Este poder se potencia cuando sabemos que en su mayoría (62%) la población se informa a través de la televisión y sólo un 10% reporta informarse a través de los periódicos.

No se trata de que sean empresas privadas. Por diversos motivos, los monopolios públicos también han ofrecido insumos a precios más altos que los de otras economías similares o de nuestros socios comerciales. Por ejemplo, hasta antes de la devaluación las tarifas eléctricas que pagaban los mexicanos estaban muy por encima de las de su principal socio comercial.

Importar cemento, generar electricidad, buscar petróleo, poner una telefónica, abrir una tercera cadena de televisión o crear un banco competitivo (y no vinculado a otra megaempresa) es prácticamente imposible en México hoy.10

Otro ejemplo claro de cómo los poderes reales mantienen privilegios es el régimen fiscal. No es sólo que México siga siendo uno de los países con un menor nivel de recaudación. Es el hecho, como lo muestra el último reporte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) de que la política fiscal en México no contribuye a aminorar la ya de por sí desigual distribución del ingreso Así, mientras que a través de la política fiscal los países miembros de la OCDE reducen en promedio la desigualdad en alrededor de 20 puntos —medida por el índice de Gini— México sólo la reduce en 1.6 puntos.11

Los privilegios que describimos no se circunscriben a la esfera económica. Son característicos también de las viejas estructuras corporativas que fueron sostén del régimen priista.

Los grandes sindicatos públicos, por ejemplo, son una suerte de monopolios privados que no sólo acumulan riqueza sino que frenan el desarrollo democrático y económico del país y que constituyen un límite formidable a los poderes institucionales o, peor aún, que se alían a ellos para mantener el statu quo. Aquí también hay una gran variedad de situaciones pero todas ellas apuntan al mismo fenómeno: el de los privilegios. Privilegios políticos, económicos, contractuales, fiscales, de transparencia, salariales, laborales, legales.

Los grandes sindicatos de industria, especialmente los de las empresas paraestatales, se han convertido en un freno para el desarrollo del país. Los privilegios que mantienen se han convertido en un lastre para el mercado laboral.

El caso del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) es ilustrativo de las consecuencias que tienen los privilegios sindicales sobre el bienestar de la población y sobre el futuro del mercado laboral. Aun cuando el sindicato magisterial no es el único responsable de la calidad educativa del país, los muy deficientes índices que México presenta en este sector no son ajenos a la presión que tradicionalmente el sindicato ha ejercido para impedir una reforma educativa de fondo.

Además, la gran mayoría de los sindicatos ha podido sustraerse al avance que se ha impuesto a las propias instituciones de gobierno: la democracia, la transparencia y la rendición de cuentas.

Los monopolios públicos y privados, entre los cuales, hay que insistir, se cuentan los sindicatos, han hecho tanto o más daño que los pleitos y la falta de acuerdos entre la clase política, entre los partidos, entre los legisladores y entre el presidente y el Congreso. Son tan responsables como los partidos y legisladores de haber impedido el paso de las reformas estructurales, de las que tantas veces se dice depende el crecimiento del país. De ellos ha dependido también que no se avance más rápido en la competitividad, en el crecimiento, en el combate a la pobreza y en la distribución del ingreso.12

Además de los monopolios, de los sectores empresariales beneficiados por regulaciones laxas o hechas a la medida y de sindicatos que han amasado privilegios, el espacio público también ha sido tomado por organizaciones clientelares y movimientos que comparten las mismas características con lo que en páginas anteriores se definió como poderes fácticos.

Se trata de organizaciones y movimientos que secuestran las calles, parques o edificios públicos afectando tanto derechos de terceros como el funcionamiento mismo de las instituciones, sin sufrir las consecuencias de actuar al margen de la ley.

Tal es el caso, por ejemplo, de los vendedores ambulantes que se han apropiado de importantes franjas de la vía pública o de los “franeleros” que han hecho suyas las banquetas de las principales ciudades. Lo mismo puede decirse de los movimientos sociales que toman plazas y arterias de la ciudad para impedir la puesta en marcha de políticas públicas con las que no están de acuerdo o de manifestantes que toman con lujo de violencia los recintos parlamentarios para obstaculizar o impedir el desempeño de sus labores.

Los recursos de los poderes fácticos son distintos según del sector de que se trate. Los grandes empresarios derivan su fuerza de su posición económica y tienen en sus manos los recursos de retener o trasladar la inversión y, en última instancia, de la fuga de capitales. Los sindicatos —o más precisamente las elites sindicales— hacen valer sus intereses no sólo a través de su poder financiero y su legítimo derecho a huelga sino también de la opacidad de sus finanzas y la secrecía de sus decisiones, la movilización del voto, la captura —o incluso creación— de partidos, y las marchas y manifestaciones que literalmente bloquean el espacio público.

Luchar por los intereses particulares, de grupo o de clase, es un recurso legítimo de toda democracia y como tal hay que defenderlo. Los derechos de las personas para asociarse, para expresarse y para defenderse contra actos de las autoridades o de decisiones que los afectan son consustanciales a la democracia y hay que respetarlos e incluso ampliarlos. Pero hacerlo en condiciones especiales o a partir de la acumulación de privilegios es contrario al principio de igualdad que también caracteriza a la democracia.

La democracia en México ha dado un salto gigantesco en las últimas dos décadas. Lo ha hecho, fundamentalmente, por la vía de las reformas electorales que al introducir condiciones equitativas para la competencia permitieron dar a las instituciones de representación popular la pluralidad propia de una sociedad heterogénea con proyectos alternativos de nación. Esto, a su vez, permitió que se hicieran realidad los principios de división de poderes y de pesos y contrapesos que definen a los sistemas presidenciales.

Pero las sucesivas reformas políticas han dejado prácticamente intactos a los poderes reales cuya regulación, hasta el momento, no es parte de la agenda pública. Es un tema que no está ni en la agenda gubernamental ni en la de las principales fuerzas políticas. Baste como botón de muestra lo sucedido con la llamada ley antimonopolios cuya aprobación se ha detenido gracias al cabildeo efectivo de los sectores empresariales que se verían afectados por ella.
El signo partidario de los gobiernos no cambia sustancialmente la relación con los poderes reales. Basta señalar, que cada uno de los principales partidos sostiene una relación “especial”, basada en la falta de transparencia y la permanencia de privilegios, con algún sindicato grande. El PRI con el sindicato petrolero, el PAN con el de la educación y el PRD con el de los electricistas.

El proceso de democratización del país no quedará saldado si persisten los privilegios que, paradójicamente, a menudo están amparados por la ley, y muchas veces protegidos por los mismos poderes públicos. Para eliminar o al menos disminuir los privilegios hay dos vías. Una, reformas legales que pongan fin a concesiones, prerrogativas y ventajas que no tienen lugar en las sociedades democráticas y eficientes: leyes de competencia, reformas fiscales progresivas, leyes laborales modernas, ampliación de los sujetos obligados por la ley de transparencia e incluso ley de partidos. La otra vía es la de los acuerdos entre las elites política y económica en la dirección de un pacto por la productividad, la competitividad, la libertad y la equidad de los actores que concurren al espacio público.


María Amparo Casar. Doctora en ciencias políticas por la Universidad de Cambridge. Profesora-investigadora del CIDE. Es editorialista del periódico Reforma.








































UNA VERSIÓN MÁS AMPLIA DE ESTE ENSAYO APARECERÁ PRÓXIMAMENTE EN EL LIBRO QUÉ TAN PÚBLICO ES EL ESPACIO PÚBLICO, COORDINADO POR MAURICIO MERINO Y AUSPICIADO POR LA UNIVERSIDAD VERACRUZANA.



1 Inmunidad es el estatus que sitúa a una persona o cuerpo más allá de la ley. En contraste, un derecho es algo inherente e irrevocable que pertenece a toda persona o ciudadano.
2 Véase Daron Acemoglu y James A. Robinson, A. Economic Origins of Dictatorship and Democracy, Cambridge University Press, Nueva York, 2006.
3 En otro estudio, Acemoglu y Robinson demuestran que cuando las elites que monopolizaban el poder político de jure pierden sus privilegios, pueden seguir ejerciendo una influencia desproporcionada en la política y asegurar la permanencia de las instituciones económicas previas a la transición: “Persistence of Power, Elites and Institutions”, Unpublished Paper, 2006. Ver también, Daron Acemoglu, Simon Johnson y James A. Robinson, “Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution”, Quarterly Journal of Economics, 2002, 117(4), pp. 1231-94.
4 William Domhoff, The Powers That Be, Vintage Books, 1979.
5 Pablo González Casanova, La democracia en México, Ediciones Era, México, 1965.
6 Fátima Fernández Christlieb, ponencia presentada en el coloquio internacional “La Democracia Moderna: Entre Finanzas Bárbaras, Poderes Fácticos y Crisis de Representación”, Centro de Estudios Latinoamericanos, FCPyS, UNAM, México, 26 octubre de 2006.
7 Los argumentos de Wright Mills y Domhoff en esta dirección siguen vigentes. C. Wright Mills, The Power Elite, Oxford University Press, 1956, y William Domhoff, The Powers That Be, Vintage Books, 1979.
8 Al respecto ver Luis Rubio y Verónica Baz, El poder de la competitividad, FCE-CIDAC, México, 2005.
9 De hecho, si observamos el listado de las empresas más grandes del país —eliminando a los monopolios estatales que también tienen consecuencias perversas para el crecimiento— puede verse claramente que muchas de ellas derivan de concesiones o ventas gubernamentales, o bien se encuentran en sectores en los que la competencia se ha limitado seriamente (televisoras, telefonía, ferrocarriles, grupos aeroportuarios, aerolíneas)
10 The Economist, “Time to Wake Up”, noviembre 18-24, 2006.
11 Perspectivas Económicas para América Latina, OCDE, 2008. Véase la nota al respecto de Carlos Márquez Padilla: “Impuestos sin beneficio”, en nexos, núm. 374, febrero 2009.
12 María Amparo Casar, “Nuevo mapa del poder político”, nexos, núm. 334, agosto 2006.