Lorenzo Córdova Vianello
La reforma electoral de este año se hace cargo de las carencias y distorsiones implícitas en las reglas existentes, y del efecto disruptivo que tienen nuevos fenómenos políticos. Las modificaciones tocan al régimen de partidos, a las condiciones de la competencia, a los medios electrónicos y la contienda política, así como a las autoridades electorales.
El pasado mes de septiembre dio inicio formal en el Senado de la República el proceso de modificaciones a la Constitución con el que se plantean las líneas rectoras de la que será la séptima gran reforma electoral desde que hace 30 años arrancó el proceso de cambio político en México. De la misma manera en la que las pasadas reformas electorales habían tenido un rasgo distintivo, la de 2007 pone el acento en la competencia electoral o, si se quiere, dicho de manera ambiciosa, en la “calidad de la contienda política”.
Hoy sabemos que, vista la intensa dinámica que tiene la vida políticoelectoral, las reglas que rigen el juego democrático deben estar sujetas a una revisión paulatina para poder enfrentar de manera exitosa los desafíos que plantea la realidad política. La última gran reforma data de 1996 y desde entonces se han presentado situaciones inéditas que han evidenciado las lagunas y faltantes de las normas. Ese hecho se palió, de alguna manera, mediante la actuación reglamentaria del IFE y con los criterios que sobre la marcha emitía el Tribunal Electoral, pero no hubo modificaciones legales que atendieran esos puntos. De ahí que esta reforma fuera urgente y necesaria.
Por esa razón, la actual reforma no pretende tener un carácter fundacional, sino correctivo de las carencias y distorsiones implícitas en las reglas existentes, así como hacerse cargo del efecto disruptivo que particularmente algunos nuevos fenómenos políticos han venido planteando a lo largo de los años recientes y que durante los comicios presidenciales del año pasado sometieron a una dura prueba la viabilidad de los procedimientos e instituciones electorales.
A reserva de que muchos puntos serán explicitados y detallados en las modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y a las demás leyes electorales (o, eventualmente, en leyes de nueva factura), las nuevas reglas del juego democrático que plantea a nivel constitucional la reforma pueden agruparse en los cuatro ejes temáticos siguientes: 1) régimen de partidos; 2) las condiciones de la competencia; 3) medios electrónicos y contienda política; 4) autoridades electorales.
Régimen de partidos políticos
Tres son las modificaciones que se introducen en la Constitución sobre este tema:
a) La prohibición de participar en la creación de partidos a las organizaciones de tipo gremial o bien que tengan un fin distinto al político electoral y que impliquen cualquier tipo de afiliación corporativa, con lo que se consolida la idea del derecho político a la libre afiliación y se abre la puerta para que las agrupaciones políticas nacionales ya no tengan la exclusividad de constituir partidos políticos como ocurría desde 2003.
b) Se establece el sustento constitucional para que la ley desarrolle el procedimiento de liquidación de aquellos partidos políticos que pierdan su registro y los casos en los que el patrimonio remanente se reintegre al erario público.
c) Se fija la base constitucional para que la ley precise las modalidades en las que las autoridades electorales pueden intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos. Al respecto habrá que poner atención al que será el desarrollo legislativo de este principio, pues de ello depende que no se abran espacios de impunidad dentro de los partidos políticos, pero en todo caso conviene a todos que haya precisión y claridad respecto a los límites de la actuación de los órganos electorales.
Condiciones de la competencia
Los puntos que sobre este tema incorpora la Constitución son:
a) El financiamiento público, cuya centralidad se hace cada vez más evidente, se racionaliza al instrumentarse una nueva fórmula de cálculo que permite una disminución sustancial del mismo e impide las variaciones exponenciales que se tenían en el pasado. Las nuevas reglas son las siguientes:
1. El financiamiento para las actividades ordinarias que todos los años reciben los partidos se calcula ahora a partir de la multiplicación del 65% del salario mínimo del D.F. por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral. El monto que resulte sigue distribuyéndose con la fórmula actual (30% de manera igualitaria entre los partidos y 70% en proporción a su votación).
2. El financiamiento de campaña se diferencia y en los años de elecciones presidenciales equivale al 50% del monto de actividades ordinarias y en las elecciones intermedias al 30%.
3. El monto de actividades específicas (capacitación, investigación, publicaciones, etcétera) se fija en un 3% del financiamiento ordinario con la misma fórmula de reparto con la que éste se distribuye.
b) Por lo que hace al financiamiento total que cada partido puede recibir de sus simpatizantes el monto pasa de ser el 10% del total de financiamiento público ordinario al 10% del tope de gasto de campaña presidencial (que, en los hechos, implica una disminución de casi cuatro veces).
c) Las campañas también se reducen en su duración. Las presidenciales durarán 90 días (hoy duran más de 160) y las de diputados 60 (disminuyendo más de 10 días).
d) Por su parte, las precampañas finalmente se reconocen legalmente y se establece que su duración no podrá ser superior a las dos terceras partes de la duración de las campañas respectivas.
e) Por otra parte, el artículo 116 establece que las elecciones locales deberán realizarse el primer domingo de julio del año que corresponda, con lo que se acaba con la diáspora de calendarios electorales que colocaba a las fuerzas políticas en una permanente confrontación derivada de las sucesivas elecciones.
Medios electrónicos y contienda política
Sin duda alguna, éste es el rubro central y articulador de la reforma constitucional que se hace cargo de los principales problema que se presentaron durante el proceso electoral de 2006. Las nuevas reglas se articulan de la siguiente manera:
a) Se prohibe la contratación de publicidad en radio y televisión tanto por los partidos políticos como por cualquier particular.
b) También se prohibe la propaganda gubernamental de cualquier nivel de gobierno durante las campañas electorales. Así se impide la indebida intromisión de los gobernantes en las elecciones, que pasan a ser una contienda exclusiva entre los partidos y no entre éstos y los poderes públicos.
c) Lo anterior no significa “sacar” a la política de los medios, pues se utilizarán los tiempos que corresponden al Estado para que durante las precampañas y las campañas sean distribuidos entre los partidos políticos y el IFE. Ello ocurre estableciendo que desde el inicio de las precampañas y hasta la jornada electoral, por cada hora de transmisión, en la faja horaria que va de las 6:30 a las 23:30 horas, el IFE dispondrá de tres minutos. Durante las precampañas un minuto corresponderá a los partidos y dos al IFE para promover la credencialización y la capacitación electoral; durante las campañas a los partidos les corresponderá el 85% de los tres minutos (153 segundos por hora) y al IFE el resto.
d) También se eleva a rango constitucional la prohibición, ahora planteada en la ley, de utilizar expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos o que calumnien a las personas. Con ello se ponen las bases para que las llamadas “campañas negras” queden atrás.
e) Además, se convierte a las autoridades electorales en garantes de las reglas anteriores, facultándolas para sancionar, mediante procedimientos expeditos, las violaciones que se cometan; incluyendo la posibilidad de suspender, de manera inmediata, las transmisiones radiofónicas o televisivas que transgredan esas prohibiciones.
f) Esta propuesta de modificación trasciende el ámbito electoral, se plantea que se prohiba la personalización (mediante la utilización de la imagen o la voz de los titulares de los entes públicos) de la publicidad que difundan los órganos del Estado, la cual deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos y de orientación social.
Una última e importante reforma en materia de medios fue incorporar al artículo 6o el derecho de réplica, que tendrá que ser reglamentado en la ley.
Autoridades electorales
También la integración y atribuciones de autoridades electorales son revisadas:
a) Los cambios, por lo que hace al IFE, son los siguientes:
1. Se diferencia la duración del encargo de presidente del Consejo General frente al de los ocho consejeros electorales. El periodo de nombramiento del primero será de seis años, con posibilidad de una reelección, mientras que el de los segundos será de nueve años sin que tengan posibilidad de ser reelectos y su renovación será escalonada cada tres años.
2. Por lo que hace a la designación de consejeros electorales, seguirán siendo nombrados por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados, a propuesta de los grupos parlamentarios, pero previa consulta amplia a la sociedad, a través de un procedimiento que fijará la ley.
3. Se establece una Contraloría General encargada de la revisión de los ingresos y egresos del IFE (no de los partidos políticos), cuyo titular es nombrado por la Cámara de Diputados a propuesta de las instituciones de educación superior. Habrá que estar atentos al desarrollo legal de las competencias de este órgano para evitar que el contralor se convierta en un censor en los hechos de las actuaciones de los consejeros electorales y se limite al control del adecuado uso de los recursos administrativos.
4. Por otra parte, se suprime la figura de la Comisión de Fiscalización de los recursos partidistas, hoy integrada por consejeros electorales y se crea un órgano técnico autónomo (exento de los secretos bancario, fiduciario y fiscal) que es nombrado por el Consejo General. Con ello se reduce de manera importante la presión política a la que hoy estaban sometidos los consejeros electorales, aunque será importante atender la regulación que se haga de ese órgano en la ley para garantizar la supervisión del Consejo General en el desarrollo de sus tareas, con independencia de que el mismo Consejo sea el órgano que tomará finalmente las decisiones sobre la fiscalización a los partidos.
b) En relación con el Tribunal Electoral, las novedades son:
1. Las cinco Salas Regionales, que hoy se instalan sólo durante los procesos electorales federales, devienen permanentes, lo que supone una distribución de competencias entre éstas y la Sala Superior.
2. Se determina desde la Constitución que el Tribunal contará con medios de apremio suficientes para hacer cumplir sus resoluciones, situación que hoy no estaba contemplada con claridad.
3. Se confiere al Tribunal la capacidad para juzgar la constitucionalidad de las leyes electorales, en cuyo caso puede dejar de aplicarlas al caso concreto, notificando de ese hecho a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Con ello se amplían los mecanismos de garantía para proteger los derechos políticos de los ciudadanos ante leyes que contraríen los principios constitucionales.
Aún falta la reforma legal que deberá explicitar los cambios antes enumerados y que, seguramente, incorporará regulaciones adicionales, pero las nuevas reglas introducidas en la Constitución —cuya efectividad y e idoneidad deberán probarse en los hechos— ya suponen, de por sí, un cambio cualitativo sustancial que debe ser bienvenido.
La reforma electoral de este año se hace cargo de las carencias y distorsiones implícitas en las reglas existentes, y del efecto disruptivo que tienen nuevos fenómenos políticos. Las modificaciones tocan al régimen de partidos, a las condiciones de la competencia, a los medios electrónicos y la contienda política, así como a las autoridades electorales.
El pasado mes de septiembre dio inicio formal en el Senado de la República el proceso de modificaciones a la Constitución con el que se plantean las líneas rectoras de la que será la séptima gran reforma electoral desde que hace 30 años arrancó el proceso de cambio político en México. De la misma manera en la que las pasadas reformas electorales habían tenido un rasgo distintivo, la de 2007 pone el acento en la competencia electoral o, si se quiere, dicho de manera ambiciosa, en la “calidad de la contienda política”.
Hoy sabemos que, vista la intensa dinámica que tiene la vida políticoelectoral, las reglas que rigen el juego democrático deben estar sujetas a una revisión paulatina para poder enfrentar de manera exitosa los desafíos que plantea la realidad política. La última gran reforma data de 1996 y desde entonces se han presentado situaciones inéditas que han evidenciado las lagunas y faltantes de las normas. Ese hecho se palió, de alguna manera, mediante la actuación reglamentaria del IFE y con los criterios que sobre la marcha emitía el Tribunal Electoral, pero no hubo modificaciones legales que atendieran esos puntos. De ahí que esta reforma fuera urgente y necesaria.
Por esa razón, la actual reforma no pretende tener un carácter fundacional, sino correctivo de las carencias y distorsiones implícitas en las reglas existentes, así como hacerse cargo del efecto disruptivo que particularmente algunos nuevos fenómenos políticos han venido planteando a lo largo de los años recientes y que durante los comicios presidenciales del año pasado sometieron a una dura prueba la viabilidad de los procedimientos e instituciones electorales.
A reserva de que muchos puntos serán explicitados y detallados en las modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y a las demás leyes electorales (o, eventualmente, en leyes de nueva factura), las nuevas reglas del juego democrático que plantea a nivel constitucional la reforma pueden agruparse en los cuatro ejes temáticos siguientes: 1) régimen de partidos; 2) las condiciones de la competencia; 3) medios electrónicos y contienda política; 4) autoridades electorales.
Régimen de partidos políticos
Tres son las modificaciones que se introducen en la Constitución sobre este tema:
a) La prohibición de participar en la creación de partidos a las organizaciones de tipo gremial o bien que tengan un fin distinto al político electoral y que impliquen cualquier tipo de afiliación corporativa, con lo que se consolida la idea del derecho político a la libre afiliación y se abre la puerta para que las agrupaciones políticas nacionales ya no tengan la exclusividad de constituir partidos políticos como ocurría desde 2003.
b) Se establece el sustento constitucional para que la ley desarrolle el procedimiento de liquidación de aquellos partidos políticos que pierdan su registro y los casos en los que el patrimonio remanente se reintegre al erario público.
c) Se fija la base constitucional para que la ley precise las modalidades en las que las autoridades electorales pueden intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos. Al respecto habrá que poner atención al que será el desarrollo legislativo de este principio, pues de ello depende que no se abran espacios de impunidad dentro de los partidos políticos, pero en todo caso conviene a todos que haya precisión y claridad respecto a los límites de la actuación de los órganos electorales.
Condiciones de la competencia
Los puntos que sobre este tema incorpora la Constitución son:
a) El financiamiento público, cuya centralidad se hace cada vez más evidente, se racionaliza al instrumentarse una nueva fórmula de cálculo que permite una disminución sustancial del mismo e impide las variaciones exponenciales que se tenían en el pasado. Las nuevas reglas son las siguientes:
1. El financiamiento para las actividades ordinarias que todos los años reciben los partidos se calcula ahora a partir de la multiplicación del 65% del salario mínimo del D.F. por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral. El monto que resulte sigue distribuyéndose con la fórmula actual (30% de manera igualitaria entre los partidos y 70% en proporción a su votación).
2. El financiamiento de campaña se diferencia y en los años de elecciones presidenciales equivale al 50% del monto de actividades ordinarias y en las elecciones intermedias al 30%.
3. El monto de actividades específicas (capacitación, investigación, publicaciones, etcétera) se fija en un 3% del financiamiento ordinario con la misma fórmula de reparto con la que éste se distribuye.
b) Por lo que hace al financiamiento total que cada partido puede recibir de sus simpatizantes el monto pasa de ser el 10% del total de financiamiento público ordinario al 10% del tope de gasto de campaña presidencial (que, en los hechos, implica una disminución de casi cuatro veces).
c) Las campañas también se reducen en su duración. Las presidenciales durarán 90 días (hoy duran más de 160) y las de diputados 60 (disminuyendo más de 10 días).
d) Por su parte, las precampañas finalmente se reconocen legalmente y se establece que su duración no podrá ser superior a las dos terceras partes de la duración de las campañas respectivas.
e) Por otra parte, el artículo 116 establece que las elecciones locales deberán realizarse el primer domingo de julio del año que corresponda, con lo que se acaba con la diáspora de calendarios electorales que colocaba a las fuerzas políticas en una permanente confrontación derivada de las sucesivas elecciones.
Medios electrónicos y contienda política
Sin duda alguna, éste es el rubro central y articulador de la reforma constitucional que se hace cargo de los principales problema que se presentaron durante el proceso electoral de 2006. Las nuevas reglas se articulan de la siguiente manera:
a) Se prohibe la contratación de publicidad en radio y televisión tanto por los partidos políticos como por cualquier particular.
b) También se prohibe la propaganda gubernamental de cualquier nivel de gobierno durante las campañas electorales. Así se impide la indebida intromisión de los gobernantes en las elecciones, que pasan a ser una contienda exclusiva entre los partidos y no entre éstos y los poderes públicos.
c) Lo anterior no significa “sacar” a la política de los medios, pues se utilizarán los tiempos que corresponden al Estado para que durante las precampañas y las campañas sean distribuidos entre los partidos políticos y el IFE. Ello ocurre estableciendo que desde el inicio de las precampañas y hasta la jornada electoral, por cada hora de transmisión, en la faja horaria que va de las 6:30 a las 23:30 horas, el IFE dispondrá de tres minutos. Durante las precampañas un minuto corresponderá a los partidos y dos al IFE para promover la credencialización y la capacitación electoral; durante las campañas a los partidos les corresponderá el 85% de los tres minutos (153 segundos por hora) y al IFE el resto.
d) También se eleva a rango constitucional la prohibición, ahora planteada en la ley, de utilizar expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos o que calumnien a las personas. Con ello se ponen las bases para que las llamadas “campañas negras” queden atrás.
e) Además, se convierte a las autoridades electorales en garantes de las reglas anteriores, facultándolas para sancionar, mediante procedimientos expeditos, las violaciones que se cometan; incluyendo la posibilidad de suspender, de manera inmediata, las transmisiones radiofónicas o televisivas que transgredan esas prohibiciones.
f) Esta propuesta de modificación trasciende el ámbito electoral, se plantea que se prohiba la personalización (mediante la utilización de la imagen o la voz de los titulares de los entes públicos) de la publicidad que difundan los órganos del Estado, la cual deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos y de orientación social.
Una última e importante reforma en materia de medios fue incorporar al artículo 6o el derecho de réplica, que tendrá que ser reglamentado en la ley.
Autoridades electorales
También la integración y atribuciones de autoridades electorales son revisadas:
a) Los cambios, por lo que hace al IFE, son los siguientes:
1. Se diferencia la duración del encargo de presidente del Consejo General frente al de los ocho consejeros electorales. El periodo de nombramiento del primero será de seis años, con posibilidad de una reelección, mientras que el de los segundos será de nueve años sin que tengan posibilidad de ser reelectos y su renovación será escalonada cada tres años.
2. Por lo que hace a la designación de consejeros electorales, seguirán siendo nombrados por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados, a propuesta de los grupos parlamentarios, pero previa consulta amplia a la sociedad, a través de un procedimiento que fijará la ley.
3. Se establece una Contraloría General encargada de la revisión de los ingresos y egresos del IFE (no de los partidos políticos), cuyo titular es nombrado por la Cámara de Diputados a propuesta de las instituciones de educación superior. Habrá que estar atentos al desarrollo legal de las competencias de este órgano para evitar que el contralor se convierta en un censor en los hechos de las actuaciones de los consejeros electorales y se limite al control del adecuado uso de los recursos administrativos.
4. Por otra parte, se suprime la figura de la Comisión de Fiscalización de los recursos partidistas, hoy integrada por consejeros electorales y se crea un órgano técnico autónomo (exento de los secretos bancario, fiduciario y fiscal) que es nombrado por el Consejo General. Con ello se reduce de manera importante la presión política a la que hoy estaban sometidos los consejeros electorales, aunque será importante atender la regulación que se haga de ese órgano en la ley para garantizar la supervisión del Consejo General en el desarrollo de sus tareas, con independencia de que el mismo Consejo sea el órgano que tomará finalmente las decisiones sobre la fiscalización a los partidos.
b) En relación con el Tribunal Electoral, las novedades son:
1. Las cinco Salas Regionales, que hoy se instalan sólo durante los procesos electorales federales, devienen permanentes, lo que supone una distribución de competencias entre éstas y la Sala Superior.
2. Se determina desde la Constitución que el Tribunal contará con medios de apremio suficientes para hacer cumplir sus resoluciones, situación que hoy no estaba contemplada con claridad.
3. Se confiere al Tribunal la capacidad para juzgar la constitucionalidad de las leyes electorales, en cuyo caso puede dejar de aplicarlas al caso concreto, notificando de ese hecho a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Con ello se amplían los mecanismos de garantía para proteger los derechos políticos de los ciudadanos ante leyes que contraríen los principios constitucionales.
Aún falta la reforma legal que deberá explicitar los cambios antes enumerados y que, seguramente, incorporará regulaciones adicionales, pero las nuevas reglas introducidas en la Constitución —cuya efectividad y e idoneidad deberán probarse en los hechos— ya suponen, de por sí, un cambio cualitativo sustancial que debe ser bienvenido.
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